2014年5月7日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站摘選巡視工作?？?，詳細(xì)介紹了中央關(guān)于巡視工作的新部署、新要求、新成效等。文章指出，巡視組的主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分類處置、督促整改，要當(dāng)好中央的“千里眼”，找出“老虎”和“蒼蠅”，形成震懾，遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢(shì)頭。

　　今年3月，中央第三輪巡視正式啟動(dòng)。相較于前兩輪巡視，專項(xiàng)巡視一詞被首次提及，其對(duì)象包括科技部、復(fù)旦大學(xué)、中糧集團(tuán)3家單位。三輪巡視釋放了怎樣的反腐信號(hào)？巡視對(duì)象及組長(zhǎng)如何選擇？

　　專項(xiàng)巡視體現(xiàn)“問(wèn)題導(dǎo)向”

　　在2014年中央巡視工作中，專項(xiàng)巡視被認(rèn)為是繼“巡視對(duì)象不固定”、“巡視組長(zhǎng)一次一授權(quán)”之后又一重要?jiǎng)?chuàng)新之舉。

　　今年1月，“專項(xiàng)巡視”一詞首次出現(xiàn)在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)工作報(bào)告中：“創(chuàng)新組織制度和方式方法，探索專項(xiàng)巡視。”隨后啟動(dòng)的第三輪巡視中，該方式被應(yīng)用于科技部、復(fù)旦大學(xué)、中糧集團(tuán)3家單位。

　　據(jù)輿論分析，此前的常規(guī)巡視，并未針對(duì)特定問(wèn)題、領(lǐng)域和人員。按照常規(guī)做法，一個(gè)地區(qū)或單位被巡視后，一段時(shí)期內(nèi)可能不再被列為巡視對(duì)象。

　　中共中央黨校教授謝春濤認(rèn)為，與常規(guī)巡視相比，專項(xiàng)巡視的對(duì)象總體一致，包括中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和高校、省區(qū)市等，但更強(qiáng)調(diào)以“問(wèn)題為導(dǎo)向”。“哪里問(wèn)題集中，就投入更大力量，這樣能更好地發(fā)揮巡視作用。”他說(shuō)。

　　對(duì)于此舉的效果，謝春濤認(rèn)為“值得期待”。“新方法更強(qiáng)調(diào)針對(duì)性，將火力聚焦某些特定的領(lǐng)域或單位。形式上更為靈活，效率更高。可以肯定，目前的反腐形勢(shì)需要這一方式的介入。”

　　“以往接受一次常規(guī)巡視之后，可能幾年都不會(huì)再成為被巡視對(duì)象。這可能為個(gè)別官員提供可趁之機(jī)：巡視組來(lái)了就做出廉潔、勤政之態(tài)，巡視組撤出就還是老樣子。這不利于落實(shí)監(jiān)督效果。”謝春濤認(rèn)為。

　　與之相比，專項(xiàng)巡視優(yōu)勢(shì)明顯：哪里有問(wèn)題巡視組便直接介入。如果出現(xiàn)新的問(wèn)題，監(jiān)督力量可以再次介入。“而且事先沒有通知，在時(shí)間上無(wú)規(guī)律可循，更利于抓住常規(guī)巡視中的‘漏網(wǎng)之魚’。”謝春濤說(shuō)。

　　另一方面，他認(rèn)為，專項(xiàng)巡視的運(yùn)用展現(xiàn)了中央的反腐決心。“黨的十八大以來(lái)反腐勢(shì)頭非常明確，專項(xiàng)巡視會(huì)直接提高反腐精度和效率，表明中央不留死角的反腐態(tài)度。”

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授燕繼榮認(rèn)為，專項(xiàng)巡視是對(duì)原有巡視制度的完善。“在普遍巡視的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地對(duì)特定單位和領(lǐng)域特殊‘關(guān)注’，重點(diǎn)主要集中在高層及社會(huì)關(guān)注、公眾反映強(qiáng)烈的重大問(wèn)題、突發(fā)事件、黨風(fēng)政風(fēng)、選人用人等方面。在持續(xù)高壓的反腐勢(shì)頭下，專項(xiàng)巡視的運(yùn)用在情理之中。”

　　此前，外界評(píng)價(jià)，第三輪巡視中還有一處新變化：進(jìn)一步加強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察力量的參與度。

　　對(duì)此，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、辦公室主任黎曉宏在介紹2014年中央首輪巡視工作情況時(shí)表示，“巡視組下去前，要請(qǐng)中央紀(jì)委有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察室向巡視組通報(bào)情況。巡視中，紀(jì)檢監(jiān)察室選派人員參加巡視工作。巡視后，及時(shí)將問(wèn)題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察室處理。”

　　中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副院長(zhǎng)王敬波則認(rèn)為，“紀(jì)檢是從紀(jì)律檢查的角度，長(zhǎng)期存在的黨內(nèi)監(jiān)督渠道。從黨內(nèi)監(jiān)督、機(jī)構(gòu)整合、力量整合的角度來(lái)說(shuō)，巡視組加強(qiáng)紀(jì)檢力量，是建立統(tǒng)一、權(quán)威監(jiān)督體系的風(fēng)向標(biāo)，預(yù)示著未來(lái)的發(fā)展方向。”

　　謝春濤的觀點(diǎn)略有不同。“就之前的巡視經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，也不乏紀(jì)檢力量的介入。最早的巡視組就是由中央紀(jì)委和中組部組成，但只了解情況并不查辦案件。即便如此，該方式對(duì)中央了解地方官員的作風(fēng)建設(shè)，履職情況，亦有很好的作用。”他說(shuō)。

　　誰(shuí)將成為被巡視對(duì)象

　　中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站顯示，過(guò)去一年間，中央巡視組共對(duì)20個(gè)地方、部門和企事業(yè)單位進(jìn)行了巡視，發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的問(wèn)題線索比過(guò)去增加了5倍。

　　巡視組如何選擇巡視對(duì)象？

　　謝春濤認(rèn)為，以2013年的兩輪巡視為例，巡視對(duì)象基本呈現(xiàn)“地方、部屬大學(xué)、部委、國(guó)企”的結(jié)構(gòu)。“今年，雖然巡視對(duì)象大致相似，但構(gòu)成方式略有調(diào)整：地方被單獨(dú)列入常規(guī)巡視，其他部門和企事業(yè)單位等則屬于專項(xiàng)巡視范疇。”他說(shuō)。

　　黎曉宏在介紹2014年首輪巡視工作時(shí)指出，中央巡視有280多個(gè)對(duì)象，今年前兩輪要完成對(duì)20個(gè)省區(qū)市的巡視。在選擇范圍上，黨的十八屆三中全會(huì)則提出了：改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對(duì)地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。

　　“這表示雖然巡視工作有先后順序，但所有地方、部委、企事業(yè)單位都是潛在的對(duì)象。”謝春濤分析，“但不能因此判斷，先巡視的地方問(wèn)題就比較重，后巡視的就不是關(guān)注焦點(diǎn)。事實(shí)上，很多情況下并不是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題才去巡視的，而是在巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。”

　　燕繼榮則持不同觀點(diǎn)。他認(rèn)為，巡視對(duì)象的選擇體現(xiàn)了一定的反腐導(dǎo)向。2014年3月，中央巡視組派出13個(gè)小組，其中3組分別針對(duì)復(fù)旦大學(xué)、科技部和中糧集團(tuán)專項(xiàng)巡視。

　　“比如這次專項(xiàng)巡視中包含國(guó)企，這表明中央對(duì)國(guó)企的關(guān)注。多年來(lái)，國(guó)企一直是社會(huì)關(guān)注度高、議論較多的領(lǐng)域。”他說(shuō)，“社會(huì)關(guān)注點(diǎn)在什么地方，政府也會(huì)警覺。我認(rèn)為選擇的巡視對(duì)象都是經(jīng)過(guò)認(rèn)真考量的，有回應(yīng)社會(huì)關(guān)注的因素。總體思路是先從重點(diǎn)做起，進(jìn)而推廣至各領(lǐng)域。”

　　2013年10月28日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站曾對(duì)中央巡視組工作流程進(jìn)行了詳解。根據(jù)描述，這一流程被概括為“5個(gè)步驟”。

　　首先，巡視組向中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)和中央組織部、審計(jì)署等了解被巡視地區(qū)、單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況，研究制定工作方案、印發(fā)通知等。

　　此后，巡視組將通報(bào)巡視目的和任務(wù)，公布巡視組監(jiān)督的范圍、工作安排和聯(lián)系方式，通過(guò)各渠道了解問(wèn)題。

　　第三步，向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告巡視情況、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出意見建議。

　　第四步，向被巡視地區(qū)、單位反饋發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出整改的意見建議。

　　最后，依據(jù)干部管理權(quán)限和歸口管理，分別移交中央紀(jì)委、中組部有關(guān)部門或中央有關(guān)職能部門處理、督辦。

　　“總體而言，巡視組對(duì)被反映的重要問(wèn)題，可以深入了解，但并不干預(yù)被巡視地區(qū)、單位的正常工作，也不直接查辦案件。”謝春濤介紹道。

　　燕繼榮認(rèn)為，本屆政府更重要的舉措是樹立反腐新規(guī)。“樹新規(guī)首先要嚴(yán)格清理已有問(wèn)題。這需要極大的決心：不僅僅是打幾個(gè)‘老虎’，而要重新整頓秩序。這更需要在監(jiān)督對(duì)象的選擇上按部就班，從政府部門到企業(yè)，再到科教文衛(wèi)各領(lǐng)域，都不能遺漏。”

　　“總體而言，巡視的范圍越來(lái)越大了。”王敬波說(shuō)，“從黨政機(jī)關(guān)向國(guó)有企業(yè)，進(jìn)而向事業(yè)單位擴(kuò)展。此外，在輻射面不斷擴(kuò)大的同時(shí)，在深度上也要更進(jìn)一步。要從碎片化地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，逐漸進(jìn)入到制度建設(shè)層面，從而杜絕腐敗發(fā)生。”

　　王敬波認(rèn)為，巡視對(duì)象的選取體現(xiàn)了行政規(guī)律。“權(quán)力最集中的單位應(yīng)存在于行政系統(tǒng)中，縱向看就是各地方政府，橫向看則是各部委，然后是國(guó)有企業(yè)、科教文衛(wèi)等事業(yè)單位。這正是當(dāng)前選擇巡視對(duì)象的邏輯方式。”

　　巡視組成員如何選擇

　　事實(shí)上，巡視制度已誕生多年。1996年，十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)便作出“選派部級(jí)干部到地方和部門巡視”部署。隨后，中央紀(jì)委啟動(dòng)巡視制度。

　　2003年8月，“中央紀(jì)委、中央組織部”巡視組正式成立。過(guò)去10年間，程維高、陳良宇等多名高官腐敗案發(fā)，均與中央巡視組的出現(xiàn)密不可分。在2013年的兩輪巡視中，成果同樣顯著：第一輪巡視發(fā)現(xiàn)了6名中管干部的違法違紀(jì)線索；第二輪巡視的10個(gè)點(diǎn)，已有24名領(lǐng)導(dǎo)干部被查，其中包括兩名省級(jí)干部。

　　“由于巡視對(duì)象主要是省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，巡視組的工作難度比較大，面對(duì)的問(wèn)題也比較復(fù)雜。因此，巡視組大多選用有過(guò)高級(jí)別干部經(jīng)歷的人員，確保其有足夠經(jīng)驗(yàn)應(yīng)對(duì)復(fù)雜的形勢(shì)。”謝春濤表示。

　　以組長(zhǎng)為例，按照規(guī)定，中央巡視組組長(zhǎng)大多在已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級(jí)(正職)官員中選任。

　　此外，近三輪巡視組長(zhǎng)的選擇呈現(xiàn)出另一亮點(diǎn)：一次一授權(quán)。“如果組長(zhǎng)長(zhǎng)期由固定人員任職，更像是一種人事或官職安排。當(dāng)其變成臨時(shí)性職務(wù)后，巡視組的獨(dú)立性得到了更好的保護(hù)。”謝春濤評(píng)價(jià)，“一次一授權(quán)將使機(jī)構(gòu)和人員的動(dòng)態(tài)性很強(qiáng)，被巡視單位很難找到應(yīng)對(duì)措施提前準(zhǔn)備，最大程度地弱化了人情因素”。

　　“誰(shuí)參加巡視、誰(shuí)當(dāng)組長(zhǎng)，所有人事先并不知曉。如果巡視人員和被巡視人員接觸多了，難免出現(xiàn)包庇。”謝春濤說(shuō)，“而現(xiàn)在，最大限度避免了巡視人員和被巡視單位、地方、個(gè)人產(chǎn)生交集。組長(zhǎng)或組員既不曾在那里工作，也不是當(dāng)?shù)厝?，再加上工作組的工作方式、流程、聯(lián)系方式都是公開的，極大地確保了巡視效果。”

　　謝春濤認(rèn)為，選派組長(zhǎng)“在巡視地?zé)o任職經(jīng)歷”意義重大，“就是要避開一切人脈關(guān)系。”他說(shuō)。

　　“總體而言，十八大以來(lái)反腐更加主動(dòng)、積極了。當(dāng)前，在網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等多種方式的配合下，多管齊下，可以更加高效地反腐。”他說(shuō)，“我認(rèn)為，巡視制度會(huì)成為反腐工作的常態(tài)。這幾輪巡視的良好效果，更說(shuō)明有必要將其常態(tài)化、制度化。但要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，一年兩年是不行的，必將是一個(gè)長(zhǎng)期工作。”

　　燕繼榮則表示，無(wú)論是專項(xiàng)巡視還是巡視組長(zhǎng)的選擇，核心思路都是“無(wú)規(guī)律可循”。

　　“上次查了，這次還可以再查。一次一授權(quán)則使得負(fù)責(zé)人不固定，難以形成利益結(jié)盟，便于揪出貪腐之人。如果固定下來(lái)，有問(wèn)題的人難免提前做工作，阻礙工作進(jìn)行。現(xiàn)在是巡視前突然宣布組長(zhǎng)，而且每輪負(fù)責(zé)人都不相同。”他說(shuō)。

　　相關(guān)資料顯示，第三輪巡視中有4位正部級(jí)巡視組組長(zhǎng)在去年第一、二輪巡視工作中也曾擔(dān)任組長(zhǎng)，分別為徐光春、馬鐵山、張文岳、陳光林。

　　燕繼榮認(rèn)為，巡視組長(zhǎng)都是負(fù)責(zé)各自無(wú)任職經(jīng)歷的地方、單位，這樣已經(jīng)最大限度地?cái)[脫了利益糾葛可能，足以有效防止包庇、袒護(hù)現(xiàn)象的發(fā)生。“可以看出，中央在反腐問(wèn)題上是動(dòng)了腦筋的，不是走過(guò)場(chǎng)。”

　　“反腐已經(jīng)進(jìn)入了相當(dāng)關(guān)鍵的時(shí)期，全社會(huì)都在盯著新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子如何打老虎，鏟除腐敗滋生的土壤。就目前的反腐形勢(shì)而言，巡視制度必不可少。”燕繼榮說(shuō)。

　　“巡視的程序設(shè)計(jì)就是要壓減人為操控的空間。如果沒有嚴(yán)格的程序規(guī)范，就沒有辦法防范人為干預(yù)，巡視本身也可能發(fā)生異化。巡視對(duì)象不固定，組長(zhǎng)一次一授權(quán)，這些創(chuàng)新，都是為了保證巡視制度的純潔性、權(quán)威性。”王敬波說(shuō)。