值得注意的是，在現(xiàn)實中，“吃空餉”者多數(shù)是屬于有背景、有門路、有關(guān)系的人，這也無形中增加了清理的難度。

　　“作為一種屢禁不止的違法行為，‘吃空餉’危害性不可低估，從大的方面來講，不僅造成人力資源浪費(fèi)、損害了社會公平，而且還嚴(yán)重侵蝕了公共財政資源，損害了政府形象。”國家行政學(xué)院研究員胡仙芝接受本刊記者采訪時認(rèn)為。

　　“從單位管理的角度來看，‘吃空餉’危及到單位在崗人員的工作積極性，影響到整個單位的工作績效。”胡仙芝認(rèn)為，“‘吃空餉’者占著編制、占著位子，但又不干事。在同一個單位上班，有的人一天忙到黑，工資不見得多，而‘吃空餉’者一年不見人影，工資還不少領(lǐng)，這種不平等，不僅于法不容，也于情不合、于理不通，往往會對在職的同事和單位工作的積極性帶來負(fù)面影響。”

　　在魯照旺看來，“吃空餉”浪費(fèi)了財政資金。“‘吃空餉’者長期不上班卻領(lǐng)著工資，單位沒人上班不得不再招臨時工，相當(dāng)于一個崗位要出雙份工資。這虛耗了國家財政資源，也間接侵害了納稅人的權(quán)益。

”

　　違法成本過低

　　本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“吃空餉”之所以屢禁不絕，權(quán)力監(jiān)管失范、人事編制不透明、違規(guī)成本過低是主要原因。

　　“目前查處‘吃空餉’，主要靠單位自查自糾和群眾舉報，群眾監(jiān)督有其身份的局限性，而單位自糾相當(dāng)于自揭傷疤，阻力大于動力，必然會出現(xiàn)虛報或隱瞞。而且在一些地方，被查單位、被查個人形成利益共同體。即使上級想查處，也會遭到暗中抵制，以致無從下手。”胡仙芝說。

　　在胡仙芝看來，“吃空餉”現(xiàn)象之所以普遍，與人員編制不透明、缺乏有效監(jiān)督有關(guān)。“一個單位的編制人數(shù)、崗位職責(zé)、考核辦法、出勤狀況往往只有單位領(lǐng)導(dǎo)和人事部門掌握，其他人員并不太了解。由于不公開、不透明，加上缺乏制度保障，使得群眾的監(jiān)督無法進(jìn)行。”

　　“在一些單位里，即使有人知道有人‘吃空餉’，但由于當(dāng)事人普遍有背景、有來頭，而知情者怕舉報影響自己前程，也就選擇不吭聲。”胡仙芝說，“還有一種情況是，在一些地方和單位，領(lǐng)導(dǎo)干部就是吃空餉的直接受益者，班子成員利益均沾，因此也往往心照不宣，睜一只眼閉一只眼。”

　　多位受訪專家還認(rèn)為，除監(jiān)督嚴(yán)重缺失外，懲處力度不足、違法成本過低也是“吃空餉”泛濫的重要原因。

　　“從以往情況看，即使查出了問題，對提供‘吃空餉’者的懲處，也往往是‘高高舉起，輕輕放下’，僅是免職、警告、開除黨籍等處罰。違法成本過低，必然會有一批又一批的官員在誘惑面前敢于鋌而走險，難以消除其‘法不責(zé)眾’的僥幸心理，勢必陷入‘越是治理越是泛濫’的惡性循環(huán)怪圈。”魯照旺說，“同時對‘吃空餉’者的處理，也往往是退款了事。”

　　“最近比較常見的一種‘吃空餉’是，有的領(lǐng)導(dǎo)干部濫用手中權(quán)力，提前安排還在讀書的子女占用單位編制或長期不上班，仍足額領(lǐng)取工資。”魯照旺說，“作為國家工作人員，為子女造工資單領(lǐng)錢屬于騙取公共財物，是嚴(yán)重的以權(quán)謀私。”

　　用法治堵“漏洞”

　　多位受訪專家認(rèn)為，治理“吃空餉”，關(guān)鍵還在于“對癥下藥”，完善編制管理，提高制度執(zhí)行力上下功夫，從根子上鏟除其產(chǎn)生的土壤。

　　中共上海市委黨校副教授上官酒瑞認(rèn)為，公共部門的編制規(guī)劃、編制使用，以及員工的錄用、升遷、離崗離職等情況，都有必要向社會公開，甚至可考慮逐步推行編制實名制，實現(xiàn)管理進(jìn)一步規(guī)范化、科學(xué)化。

　　“只有將‘吃空餉’事件公之于眾，問題才能得到妥善解決，‘吃空餉’者也才能得應(yīng)有懲處。”上官酒瑞說。

　　“治理‘吃空餉’的前提是‘曬編制’、曬‘考勤’。只有編制、崗位、人事信息公開、透明，才能便于公眾監(jiān)督。”胡仙芝解釋道，“公眾身為納稅人，對‘吃空餉’行為有著天然的利益痛感，他們是最具監(jiān)督主動性的群體。關(guān)鍵和難點是如何解決信息不對稱問題。如果信息對稱了，群眾才能進(jìn)行有效的監(jiān)督。”

　　“治理‘吃空餉’問題的關(guān)鍵，是要對權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的約束和有效的監(jiān)督。”胡仙芝說，“一方面，行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要增強(qiáng)對本單位及下屬單位的有效管理，從嚴(yán)管理，杜絕人浮于事，消除‘吃空餉’的寄生土壤；另一方面，審計、紀(jì)檢監(jiān)察及司法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對行政、事業(yè)單位財政資金的審查力度，通過對財政的管理和控制，徹底地解決公務(wù)員人數(shù)不當(dāng)擴(kuò)張等問題。”

　　在魯照旺看來，明知或有意“吃空餉”的本質(zhì)，并非簡單的違反政紀(jì)，而是甚至涉嫌到貪污或詐騙的行為。要遏制“吃空餉”，不能靠運(yùn)動式的清理和整頓，而要有日常的強(qiáng)有力的監(jiān)管和法律責(zé)任追究到位，才能有效杜絕此類現(xiàn)象發(fā)生。

　　“根據(jù)《刑法》第382條規(guī)定：國家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的，是貪污罪。”魯照旺說，治理“吃空餉”，按貪污罪論處不存在法律障礙。

　　“同樣，‘吃空餉’以詐騙罪定罪也不為過。”魯照旺認(rèn)為，“吃空餉”完全符合《刑法》第266條“以非法占有為目的，用虛構(gòu)事實或者隱瞞真相的方法，騙取數(shù)額較大的公私財物的行為”的“要件”。

　　“要真正解決問題就必須‘動真格’，把行政問責(zé)上升至法律層面。”魯照旺認(rèn)為，應(yīng)依法追究“吃空餉”者和“發(fā)空餉”的單位及主管領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任。特別對那些利用權(quán)力為親屬、熟人等提供“吃空餉”機(jī)會的領(lǐng)導(dǎo)干部，更要嚴(yán)厲懲治，以起“殺一儆百”的震懾作用。

　　“在有些單位，即使不存在以權(quán)謀私等腐敗問題，但由于領(lǐng)導(dǎo)干部不作為造成‘吃空餉’現(xiàn)象，也要啟動行政問責(zé)制度進(jìn)行嚴(yán)肅處理，從根本上鏟除‘吃空餉’的社會環(huán)境。”魯照旺最后說。(文/《瞭望》新聞周刊記者李松)