作者:國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部室主任 魏際剛、國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長 趙昌文

一國的發(fā)展需要市場力量與政府力量的有機(jī)結(jié)合,產(chǎn)業(yè)政策是實(shí)現(xiàn)這種結(jié)合的重要工具。產(chǎn)業(yè)政策的多重屬性決定了其不僅用以消除市場失靈,也是實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略、形成競爭優(yōu)勢、保障產(chǎn)業(yè)安全的手段。中國廣泛地運(yùn)用了產(chǎn)業(yè)政策,總體上是成功的,但成本也很高。

新時(shí)期中國的發(fā)展形勢、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)與以往已有很大不同,產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)以建設(shè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國為目標(biāo),以改善營商環(huán)境為核心,結(jié)合對特定產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域與對象的結(jié)構(gòu)性安排,消除發(fā)展中的約束因素,增強(qiáng)創(chuàng)新能力、國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力,促進(jìn)資源配置效率和社會福利水平的提升等原則;根據(jù)形勢變化,適時(shí)做出調(diào)整。

產(chǎn)業(yè)政策是政府出于某種目的(如經(jīng)濟(jì)增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、競爭力的提升、資源配置效率的改進(jìn)以及可持續(xù)發(fā)展等)而對產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、要素等實(shí)施的干預(yù)(如引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持、協(xié)調(diào)、促進(jìn)或限制等行為)。在新的歷史時(shí)期,中國面臨的發(fā)展形勢、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)與以往已有很大不同,產(chǎn)業(yè)政策該做怎樣的調(diào)整,以實(shí)現(xiàn)“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,推動高質(zhì)量發(fā)展,邁向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,是值得研究的重大課題。

產(chǎn)業(yè)政策的多重屬性與多國的實(shí)踐

一國的發(fā)展需要市場力量與政府力量的有機(jī)結(jié)合,需要在不完美的市場和不完美的政府之間找到平衡,產(chǎn)業(yè)政策正是實(shí)現(xiàn)這種結(jié)合和平衡的重要工具。產(chǎn)業(yè)政策具有多重屬性,它不僅用以消除市場失靈,也是實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略、形成競爭優(yōu)勢、保障產(chǎn)業(yè)安全的手段。

實(shí)踐中,各國根據(jù)國情制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策是一種普遍做法。即使是最發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家,產(chǎn)業(yè)政策也從未退出歷史舞臺。美、歐等通過法律、科技、財(cái)政、稅收、貿(mào)易、反壟斷等多種形式體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策。如美國奧巴馬政府實(shí)施再工業(yè)化戰(zhàn)略、國家創(chuàng)新戰(zhàn)略,特朗普政府實(shí)施美國優(yōu)先的貿(mào)易政策,就是為了推動美國制造業(yè)發(fā)展,增強(qiáng)美國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

追趕型經(jīng)濟(jì)體通過學(xué)習(xí)先行發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),利用產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的追趕、保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)、助推產(chǎn)業(yè)升級。轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體因市場體系和市場機(jī)制正在構(gòu)建和完善,政府通過產(chǎn)業(yè)政策來彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。

因經(jīng)濟(jì)體制、政府管理、社會結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)等差異,各國產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)、范圍、著力點(diǎn)、政策工具、績效有很大不同?？傮w上,凡能根據(jù)形勢變化適時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的國家,發(fā)展績效總體良好;反之,發(fā)展績效則不太理想。

中國的產(chǎn)業(yè)政策總體上是成功的

中國是世界上廣泛、深度運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的國家之一。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國建立起了全面的集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,生產(chǎn)流通什么、誰來生產(chǎn)流通、生產(chǎn)流通多少主要由政府計(jì)劃確定。為了盡快擺脫落后的工業(yè)狀況,通過學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn),中國實(shí)施了政府主導(dǎo)下的工業(yè)化戰(zhàn)略、不平衡發(fā)展模式,運(yùn)用計(jì)劃全方位配置要素資源,集中全國、全民的力量,調(diào)動各種資源與要素向重點(diǎn)工業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)傾斜,基本建立起了完整的工業(yè)體系,以實(shí)現(xiàn)追趕目標(biāo)。

改革開放后,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和不斷完善,市場在資源配置中的范圍不斷擴(kuò)大,市場機(jī)制的作用不斷增強(qiáng)。與此同時(shí),中國政府充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)升級、國際化等方面的重要促進(jìn)作用。產(chǎn)業(yè)政策逐步從以計(jì)劃為主轉(zhuǎn)向以規(guī)劃為主,從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向間接干預(yù),綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、必要的行政等多種手段。四十年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成就表明,從戰(zhàn)略層面看,產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)基本達(dá)到。但從戰(zhàn)術(shù)層面看,還存在政策體系不健全、不當(dāng)政府干預(yù)、部門利益固化、政策尋租空間大、未能有效協(xié)調(diào)地方間的分工等突出問題,資源配置效率低下、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等一直未能有效解決。此外,產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級方面發(fā)揮的作用還不盡人意。產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策缺乏協(xié)調(diào),部分產(chǎn)業(yè)政策與WTO規(guī)則發(fā)生沖突。這些狀況引發(fā)了人們對產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)疑,甚至少數(shù)國家指責(zé)中國的產(chǎn)業(yè)政策有損公平與競爭。

綜上,對產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識需系統(tǒng)與辯證,不能因產(chǎn)業(yè)政策的成效而否定市場機(jī)制,也不能因?qū)嵺`中的問題而否定產(chǎn)業(yè)政策。恰恰相反,這正是新時(shí)期改進(jìn)和完善產(chǎn)業(yè)政策的邏輯起點(diǎn)。