用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境

　　2014年10月20日至23日，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)在北京舉行，首次以全會(huì)的形式專(zhuān)題研究部署全面推進(jìn)依法治國(guó)。28日《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）正式出臺(tái)，以前所未有的高度表達(dá)了國(guó)家對(duì)“依法治國(guó)”的重視。

　　在《決定》中，提出建立憲法宣誓制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制，設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院等新要求。

　　具體在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，提出用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境,加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī),促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)……

　　從其中一些關(guān)鍵字眼中可以窺見(jiàn)依法治國(guó)的理念將在環(huán)保領(lǐng)域產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在全面深化改革時(shí)代，這些舉措和亮點(diǎn)將有什么作用？記者請(qǐng)多位專(zhuān)家進(jìn)行解讀——

　　讓環(huán)境法“硬”起來(lái)

　　在近日環(huán)境保護(hù)部政法司和環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心召開(kāi)的專(zhuān)題研討會(huì)上，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光指出，依法治國(guó)的“法”是統(tǒng)稱(chēng)，其對(duì)立面是按潛規(guī)則辦事、按長(zhǎng)官意識(shí)辦事。四中全會(huì)對(duì)“依法治國(guó)”的強(qiáng)調(diào)，就是要求完全依法辦事，解決以權(quán)壓法、以人代法。在環(huán)境法方面，要改變環(huán)境法是軟法的現(xiàn)象。

　　夏光認(rèn)為，過(guò)去這些年來(lái)有兩大勢(shì)頭隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增長(zhǎng)得很快：一是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的決策指揮權(quán)力很大，一些地方或部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人僅憑個(gè)人意愿就拆除古跡、毀掉良田、犧牲環(huán)境，造成自然資產(chǎn)的巨大浪費(fèi)。二是各種大小資本的開(kāi)拓能量很大，超越法律法規(guī)邊界使用環(huán)境容量和生態(tài)資源，造成的污染和破壞觸目驚心。在夏光看來(lái)，四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，就是要約束權(quán)力和節(jié)制資本，把各種資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)都關(guān)進(jìn)包括環(huán)保法律法規(guī)在內(nèi)的制度籠子里。

　　《決定》中提出，完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的要求。

　　對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心主任王燦發(fā)認(rèn)為，這將有利于環(huán)境案件的受理和公正審判。他指出，目前由于法院、檢察院仍然屬于地方的行政體系中，司法地方化的問(wèn)題仍然存在。有些個(gè)別案件，地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)很有可能干擾辦案或者插手案件。環(huán)境訴訟案件的被告往往是一個(gè)地方有影響、有背景的大企業(yè)，法院不肯受理受害者的起訴。一些環(huán)境案件判決的不公正，往往是背后有一只地方領(lǐng)導(dǎo)的手在操縱。實(shí)行案件干預(yù)記錄制度，就可以在一定的程度上斬?cái)噙@只背后操控的手。但王燦發(fā)坦言，“如何記錄，領(lǐng)導(dǎo)操控的手能否讓你抓住并記錄下來(lái)，是要切實(shí)解決的問(wèn)題。”

　　打破地方性依附

　　《決定》首次提出了最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。王燦發(fā)認(rèn)為，這一方面有助于打破司法機(jī)構(gòu)的地方性依附，另一方面則使目前正在推進(jìn)的針對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞等的公益訴訟增添了可操作性。

　　王燦發(fā)指出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院是觸及司法體制的一個(gè)核心內(nèi)容，也是解決司法地方化的治本做法。當(dāng)今司法地方化的根源是法院、檢察院的人、財(cái)、物都主要由地方黨委、政府決定，在這種體制下，法院、檢察院很難擺脫地方的管控，與地方也有各種利益上的聯(lián)系。設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院實(shí)際上就是法院和檢察院脫離地方，按照司法規(guī)律進(jìn)行重組，各類(lèi)案件的審判將變得更為獨(dú)立，極大地促進(jìn)法院的公正審判。

　　同時(shí)，由于許多環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件都是跨行政管轄區(qū)、跨流域的，單由一個(gè)地方的法院審理這類(lèi)案件難保公正，判決也難以執(zhí)行。最高人民法院巡回法庭的建立與跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院的設(shè)立將有助于在審理跨行政區(qū)案件時(shí)解決地方保護(hù)問(wèn)題，更好地適應(yīng)環(huán)境案件的特點(diǎn)。

　　中國(guó)政法大學(xué)教授阮齊林認(rèn)為，巡回法庭的功能是上級(jí)法院的法官到地方審理重大疑難案件或有問(wèn)題的案件，促進(jìn)地方審判公正。此舉可以加強(qiáng)中央的司法權(quán)威和對(duì)各個(gè)地方審判的指導(dǎo)。目前，地方法院尤其是基層法院存在著審判業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)能力、審判經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題，最高人民法院設(shè)立巡回法庭可以對(duì)地方審判進(jìn)行有效指導(dǎo)，并對(duì)地方的疑難案件直接審判，促進(jìn)地方重大疑難案件審理的公正性和專(zhuān)業(yè)性。

　　對(duì)于公益訴訟問(wèn)題，山東理工大學(xué)法律事務(wù)室主任、教授馬志忠認(rèn)為，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)在參與民事公益訴訟案件中已經(jīng)做出了有益的嘗試，但是缺少明確的法律規(guī)定，還處在一個(gè)探索階段。四中全會(huì)明確提出了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，這不僅是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一般性規(guī)定，而且是關(guān)于公益訴訟方面的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，相信在四中全會(huì)之后很快會(huì)形成相關(guān)的法律規(guī)范，對(duì)公益訴訟主體、公益訴訟對(duì)象、公益訴訟范圍、公益訴訟程序等方面作出規(guī)定。

　　明確人民的法治主體地位

　　《決定》提出，人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。使全體人民都成為社會(huì)主義法治忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。提出要健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道。

　　專(zhuān)家認(rèn)為，這樣的規(guī)定明確了人民的法治主體地位，社會(huì)組織首次被提及要參與立法協(xié)商，拓展了社會(huì)公眾有序參與立法的一些路徑，是法治思維的一大突破。要通過(guò)宣傳、教育和法律規(guī)范，不斷提高公眾的環(huán)境意識(shí)和參與意識(shí)。

　　夏光指出，這樣有助于增加社會(huì)公眾的力量，讓人民群眾充當(dāng)政府部門(mén)的耳目。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境所副所長(zhǎng)常紀(jì)文認(rèn)為，在環(huán)境立法方面，下一步應(yīng)當(dāng)細(xì)化所有環(huán)保法律實(shí)施主體的權(quán)利和義務(wù)，包括職責(zé)清晰的結(jié)構(gòu)體系，使其更具有可操作性。