公益訴訟在司法解釋的指引下在中國(guó)的司法土壤上開(kāi)花結(jié)果，必須注意保障公益訴權(quán)、構(gòu)建公益訴訟的分流機(jī)制等幾個(gè)問(wèn)題

　　公益訴訟是國(guó)人日益關(guān)注的一種新型訴訟形態(tài)，然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)立法對(duì)公益訴訟未加任何規(guī)定。這一立法空白到2012年修改《民事訴訟法》時(shí)得以彌補(bǔ)，修改后的《民事訴訟法》在第55條中規(guī)定了公益訴訟。該條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”然而該條款僅具有點(diǎn)題的意義，而不具有破題的價(jià)值。因?yàn)椋摋l款對(duì)公益訴訟的訴權(quán)主體讓渡給了其他法律加以規(guī)定，對(duì)于公益訴訟的具體操作規(guī)程，也未涉及。因此民事訴訟法的公益訴訟立法尚需進(jìn)一步發(fā)展和完善。

　　最高人民法院2014年12月18日通過(guò)并于2015年2月4日開(kāi)始實(shí)施的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“民訴解釋”）對(duì)民事訴訟法所規(guī)定的公益訴訟進(jìn)行了專門且系統(tǒng)的解釋（第十三章，從284條至291條），一定程度上彌補(bǔ)了民事訴訟法修改所留下的制度性缺憾，使公益訴訟開(kāi)始落地。筆者認(rèn)為，為使公益訴訟在司法解釋的指引下在中國(guó)的司法土壤上開(kāi)花結(jié)果，必須注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

　　注意保障公益訴權(quán)。“民訴解釋”第284條對(duì)公益訴訟除原告主體以外的構(gòu)成要件做出了明確闡釋。結(jié)合《民事訴訟法》第119條關(guān)于起訴條件的規(guī)定，不難看出，該司法解釋對(duì)公益訴訟的成立要件尊重并套用了普通民事訴訟的起訴條件的規(guī)定，所不同的僅有一點(diǎn)，這就是將普通民事訴訟起訴所要求的“事實(shí)和理由”改為“有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)”。這對(duì)抑制濫用公益訴權(quán)，從而使公益訴訟從一開(kāi)始就進(jìn)入誠(chéng)信、善意和必要的軌道，是有意義的。當(dāng)然，由于對(duì)起訴條件在法院立案階段僅僅進(jìn)行形式審查，而非實(shí)質(zhì)審查，這一原則對(duì)公益訴訟也同樣適用，因而該“初步證據(jù)”的要求不宜作實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)大解釋。相反，在公益訴訟起步時(shí)期，應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)公益訴權(quán)的保障與維護(hù)。

　　構(gòu)建公益訴訟的分流機(jī)制。公益訴訟依其所分布的領(lǐng)域有普通與特殊之分。普通的公益訴訟產(chǎn)生于普通的民事法律，由普通的人民法院審理；特殊的公益訴訟產(chǎn)生于特殊的民事法律，由特殊的或?qū)ｉT的人民法院審理。公益訴訟一般屬于普通的公益訴訟，只有法律有明文規(guī)定時(shí)才有所謂特殊的公益訴訟產(chǎn)生。特殊的公益訴訟由專門的人民法院管轄。除“民訴解釋”涉及到的海事領(lǐng)域公益訴訟由海事法院管轄外，其他的特殊公益訴訟也由特殊的專門法院管轄。如涉及鐵路運(yùn)輸合同糾紛或鐵路侵權(quán)糾紛所產(chǎn)生的公益訴訟，則由鐵路運(yùn)輸法院管轄；涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的公益訴訟，則由知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄等等。特殊的公益訴訟若無(wú)特別規(guī)定，則適用普通公益訴訟的程序規(guī)則。

　　處理好民事公益訴訟和行政公益訴訟的關(guān)系。公益訴訟包括民事性質(zhì)的公益訴訟和行政性質(zhì)的公益訴訟兩種形態(tài)。民事公益訴訟和行政公益訴訟可能發(fā)生相互轉(zhuǎn)化。在行政公益訴訟中，如果原告改變?cè)V訟對(duì)象，被告發(fā)生了變動(dòng)，則將轉(zhuǎn)變?yōu)槊袷鹿嬖V訟；在民事公益訴訟中，也同樣可以發(fā)生向行政公益訴訟的轉(zhuǎn)變?；诖它c(diǎn)，“民訴解釋”規(guī)定：“人民法院受理公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)書(shū)面告知相關(guān)行政主管部門”。

　　重視發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的作用?！睹袷略V訟法》第55條將公益訴訟的訴權(quán)資格授予“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”，這里所言的“有關(guān)機(jī)關(guān)”在嚴(yán)格意義上即指“檢察機(jī)關(guān)”。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟勢(shì)在必行。除提起公益訴訟外，檢察機(jī)關(guān)還可以采用其他多種形式參與公益訴訟，比如督促起訴、支持起訴、參與訴訟、聯(lián)合起訴、提起刑事附帶公益訴訟等等。尤為重要的是，即便公益訴訟是由有關(guān)組織或團(tuán)體發(fā)動(dòng)的，檢察機(jī)關(guān)原則上均應(yīng)參與訴訟，對(duì)公益訴訟實(shí)施全程監(jiān)督。

　?。ㄗ髡呦等珖?guó)政協(xié)委員、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）