位于深圳市紅嶺路的最高人民法院第一巡回法庭。此地曾是深圳市中級人民法院刑事審判區(qū)，28日記者在這里看到，辦公樓裝修已接近尾聲，國徽已經(jīng)掛好。記者 武欣中攝

　　再過幾天，共和國司法史上將出現(xiàn)一個(gè)嶄新的名稱：最高人民法院巡回法庭。

　　12月28日下午，在十二屆全國人大常委會第十二次會議閉幕會上，通過了任命劉貴祥擔(dān)任最高人民法院第一巡回法庭庭長、胡云騰擔(dān)任最高人民法院第二巡回法庭庭長的決定。

　　截至目前，有關(guān)部門尚未公布兩個(gè)最高法巡回法庭的管轄案件類型、管轄區(qū)域、管轄級別、運(yùn)作模式等細(xì)節(jié)。

　　有消息稱，最高人民法院第一巡回法庭將于12月30日在深圳掛牌成立，管轄區(qū)域?yàn)閺V東、廣西和海南三省區(qū)。

　　最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件，是十八屆四中全會決定的要求，四中全會后一個(gè)多月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》。

　　“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，有利于確保法律統(tǒng)一適用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一；有利于審判機(jī)關(guān)重心下移，就地解決糾紛，方便群眾訴訟。巡回法庭是最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)和組成部分，不是一個(gè)獨(dú)立的審級，也不是獨(dú)立的法院，在工作方式上也不能簡單等同于傳統(tǒng)意義上的巡回審判。”最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任賀小榮在解讀十八屆四中全會決定時(shí)這樣表示。

　　兩個(gè)巡回法庭怎樣運(yùn)行

　　“最高法設(shè)在深圳、沈陽的兩個(gè)試點(diǎn)巡回法庭是新中國成立以來首次設(shè)立的制度化、固定化的巡回法庭。”中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心副主任程雷在接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)這樣表示。

　　兩個(gè)巡回法庭的庭長都是由最高人民法院副部級的專職審判委員會委員兼任。因?yàn)檫@兩個(gè)巡回法庭兼具民事與行政案件的審理職責(zé)，所以架構(gòu)設(shè)置大于目前最高法內(nèi)設(shè)的民事審判庭和行政審判庭。

　　程雷介紹說，在我國的四級法院中，只有基層法院設(shè)置有派出法庭，組織巡回審判，在田間、地頭審理案件，比如“馬錫五審判模式”，以及被老百姓概括為“馬背法庭”的審案方式，依照法律規(guī)定，每一級法院都可以進(jìn)行巡回審判。

　　程雷對中國青年報(bào)記者表示，其實(shí)最高法的巡回審判一直存在，只是沒有形成制度。“比如2003年年底，最高法在遼寧省沈陽市對劉涌案進(jìn)行提審，是新中國成立以來，最高法首次對刑事案件進(jìn)行提審，這種情況一般是最高法依法組建一個(gè)合議庭。”

　　《人民法院組織法》中規(guī)定了最高法可以審理的三類案件，即法律、法令規(guī)定由它管轄的和它認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由自己審判的第一審案件；對高級人民法院、專門人民法院判決和裁定的上訴案件和抗訴案件；最高人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出的抗訴案件。

　　程雷分析說，今后由深圳、沈陽兩地最高法巡回法庭受理的案件將大概分為兩類：一類是，一審裁判由高級人民法院作出，當(dāng)事人提出上訴的民商事和行政、要由最高法作出終審裁判的案件。比如，2014年10月16日由最高法在北京終審落槌的有“互聯(lián)網(wǎng)壟斷第一案”之稱的奇虎訴騰訊案。如果有了設(shè)立在深圳的最高法巡回法庭，廣東高院作出一審判決后，奇虎可以向最高法深圳巡回法庭提出上訴，騰訊可以在深圳應(yīng)訴，雙方不用往北京跑。

　　第二類是，已經(jīng)由高級人民法院作出終審裁判，當(dāng)事人不服要到最高法申訴的民商事和行政案件，符合最高法啟動(dòng)再審程序的，這種案件多屬于申訴和涉訴信訪案件，按照最高法的統(tǒng)計(jì)，2013年最高法登記來訪70298件。

　　程雷預(yù)計(jì)，最高法兩個(gè)巡回法庭將根據(jù)受理案件范圍的不同，設(shè)置若干合議庭，巡回法庭的規(guī)模不會很大，因?yàn)榘凑漳壳霸O(shè)定的最高人民法院民事與行政案件的管轄范圍，其案件數(shù)量只占最高人民法院案件量的很少部分。

　　按照十八屆四中全會對最高法巡回法庭受理案件的要求，巡回法庭受理的案件有兩類，一是重大的民商事和行政案件，這本身就是現(xiàn)行人民法院組織法、三大訴訟法規(guī)定的范圍，實(shí)踐中主要是最高法受理的二審案件以及對全國法院適用法律具有重大指導(dǎo)意義的案件。

　　二是跨行政區(qū)劃的案件，案件的特點(diǎn)是十八屆三中、四中全會設(shè)立巡回法庭的主要目的，即為了解決地方保護(hù)主義、地方主客場等潛規(guī)則對司法公正的影響，將原告與被告分屬兩省的案件，如果可能存在地方保護(hù)主義的影響，通過提級管轄的方式由巡回法庭審理。

　　巡回法庭審理哪些案件能破除地方保護(hù)主義

　　賀小榮表示，十八屆三中全會決定實(shí)行省以下地方法院、檢察院人、財(cái)、物統(tǒng)一管理之后，人們對跨省的民商事案件和省級范圍內(nèi)影響較大的行政案件能否得到公正審理存有疑慮，有的建議由第三方管轄，也有人建議提級管轄。黨的十八屆四中全會決定設(shè)立最高人民法院巡回法庭，是對十八屆三中全會決定地方法院人財(cái)物實(shí)行省級統(tǒng)管的進(jìn)一步深化。

　　中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院副院長顧永忠認(rèn)為，要真正實(shí)現(xiàn)設(shè)立巡回法庭防止司法領(lǐng)域地方保護(hù)主義，出路就在于賦予巡回法庭行使相當(dāng)于高級法院的一審管轄權(quán)，直接面對并“審理跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”。

　　據(jù)了解，我國的行政訴訟制度中，如果被告是省級政府部門或國務(wù)院組成部門，一審的受理法院是中級人民法院，終審在高級人民法院，重大的行政案件一般不會由最高法管轄。

　　顧永忠認(rèn)為，如果巡回法庭不能行使一審管轄權(quán)，那些“跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”的一審還是要由各高級法院管轄，二審才能到最高法。在此情形下，設(shè)立巡回法庭與目前的現(xiàn)狀相比并無區(qū)別。而由巡回法庭直接行使一審管轄權(quán)，則可有效防止各高級法院在審理這類案件時(shí)可能發(fā)生的地方保護(hù)主義。

　　顧永忠認(rèn)為，巡回法庭與最高法的關(guān)系應(yīng)是：在行政關(guān)系上，它是最高法的組成部分；在審級關(guān)系上，它相當(dāng)于各省高級法院的一審管轄權(quán)，當(dāng)事人不服它作出的判決可以上訴到最高法；從憲法上講，最高法與巡回法庭的關(guān)系，相當(dāng)于各直轄市高級法院與中級法院的關(guān)系，即兩者都產(chǎn)生于直轄市人民代表大會，卻是獨(dú)立的兩級審判機(jī)關(guān)；巡回法庭不直接向全國人大報(bào)告工作，由最高人民法院一并報(bào)告工作。

　　顧永忠認(rèn)為，至于巡回法庭與各高級法院在審判管轄權(quán)上的關(guān)系，在橫向上是平級關(guān)系；在縱向上是平行關(guān)系，即巡回法庭只受理“跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”，其他行政案件和民商事案件仍由各高級法院管轄，兩者互不影響，獨(dú)立審判。

　　程雷認(rèn)為，如何識別可能存在地方保護(hù)主義這一潛規(guī)則影響的案件，并不容易。不能將所有的原被告分屬兩省的案件都收歸巡回法庭審理，因?yàn)榘讣窟^大，巡回法庭無法應(yīng)對，而地方保護(hù)主義又屬于潛規(guī)則，現(xiàn)行法律、司法解釋當(dāng)中無從明確、細(xì)化，需要巡回法庭在試點(diǎn)的過程中探索具體的、可操作的識別規(guī)則。

　　他對中國青年報(bào)記者表示，最高法設(shè)立巡回法庭這種模式能否推廣值得考慮，因?yàn)槟壳皟蓚€(gè)巡回法庭的設(shè)置只是個(gè)開端，根據(jù)目前的消息，兩個(gè)巡回法庭各分管三個(gè)省區(qū)，那么將來可能還要設(shè)立八九個(gè)巡回法庭，如果都是這樣配備庭長，最高人民法院現(xiàn)有的副部級職數(shù)顯然是不夠的，而增編擴(kuò)容顯然又與最高人民法院自身的應(yīng)然定位不符，中國的最高人民法院已經(jīng)堪稱世界上最大的最高法院了，瘦身、減負(fù)、調(diào)整職能是訴訟規(guī)律的發(fā)展方向。

　　司法改革去地方化難在哪里

　　十八屆三中全會提出，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。十八屆四中全會提出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，辦理跨地區(qū)案件。

　　賀小榮說，我國現(xiàn)有地方各級法院3573個(gè)，絕大多數(shù)法院設(shè)置與行政區(qū)劃相對應(yīng)。這樣的司法體制便于明確管轄、便利訴訟，也容易得到當(dāng)?shù)攸h政部門的大力支持。但另一方面，由于人財(cái)物受制于地方，司法權(quán)的運(yùn)行易受地方因素影響和干擾。通過設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，可以彌補(bǔ)省級統(tǒng)管未能完全解決的一些問題，從體制上排除地方因素對公正司法的干擾，確保少數(shù)涉及地方利益的案件得到公正處理。

　　很多學(xué)者建議打破當(dāng)前司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的重合設(shè)置，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)、社會的實(shí)際發(fā)展情況建立機(jī)構(gòu)和編制，按照司法的需求和規(guī)律來設(shè)置司法管轄區(qū)。這樣，可以削弱地方勢力對司法的干預(yù)。

　　程雷認(rèn)為，十八屆三中全會中有關(guān)這一舉措的表述是“探索建立”，而改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制的表述是“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，這就說明了這一改革的復(fù)雜性，要面臨很多制度的突破，需要在探索中不斷摸索、積累經(jīng)驗(yàn)。

　　司法管轄區(qū)的確定與“人財(cái)物”管理體制直接相關(guān)。在研究制定“兩區(qū)適當(dāng)分離”改革方案時(shí)，必須考慮法官的任免機(jī)構(gòu)與管轄區(qū)域之間的關(guān)系。如果是一個(gè)行政區(qū)劃的權(quán)力機(jī)關(guān)任命的法官去管轄其他行政區(qū)劃內(nèi)的案件，難免會引發(fā)授權(quán)沖突。

　　《憲法》規(guī)定，地方各級人民代表大會產(chǎn)生各級法院院長和檢察院檢察長?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》和兩院組織法進(jìn)一步授權(quán)明確地方各級人民代表大會對法官、檢察官的任免權(quán)。由此人事權(quán)改革的可能性、可操作性，成為目前司法改革中的一大難點(diǎn)。

　　程雷認(rèn)為，可行性較強(qiáng)的方法是修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和人民法院組織法、人民檢察院組織法中有關(guān)提名權(quán)的規(guī)定。2013年10月30日公布的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃表明，修改人民法院組織法、人民檢察院組織法已經(jīng)被納入十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃。

　　程雷建議，修法時(shí)賦予省級法院、檢察院向市、縣兩級人民代表大會及常務(wù)委員會提名兩院兩長的權(quán)限；同時(shí)對黨管干部的原則和體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，將市、縣兩級兩院兩長的考核、任免建議權(quán)收至省委組織部門，并規(guī)定由省級法院檢察院協(xié)助考察、建議；探索省級法院檢察院統(tǒng)一遴選、考核、推薦本省法官檢察官的機(jī)制，其推薦的人選提請同級人大常委會任免。

　　由此產(chǎn)生的一個(gè)擔(dān)憂是，如果省級法院對下級法院的法官有提名或建議權(quán)，基于中國的上下級法院是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這勢必會加劇上下級法院的行政化色彩，影響下級法院獨(dú)立行使審判權(quán)，如何進(jìn)行規(guī)避和制約也是問題。

　　12月28日，十八屆四中全會之后設(shè)立的首個(gè)跨行政區(qū)域法院——上海市第三中級人民法院成立。據(jù)最高人民法院介紹，目前設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院將只在直轄市試點(diǎn)。

　　上海市第三中級人民法院是探索審理跨地區(qū)行政訴訟案件、重大民商事案件、重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全案件和跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)提起公訴的案件的新型人民法院。

　　據(jù)了解，北京市第四中級人民法院將于12月底成立，審理跨行政區(qū)域的重大刑事、民事、行政案件。

　　程雷認(rèn)為，司法改革既是頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也是摸著石頭過河，不能想當(dāng)然地認(rèn)為各項(xiàng)改革舉措都是板上釘釘，多數(shù)改革方案只是指明了應(yīng)有的方向，具體實(shí)施路徑都需要進(jìn)一步探索。在探索過程中，所有改革的效果評價(jià)只能是看是否符合訴訟規(guī)律并符合人民群眾的廣泛利益與需要。