公積金管理改革緣何十年未到位

　　面對公積金制度功能弱化，研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者改革呼聲強(qiáng)烈；但《住房公積金管理?xiàng)l例》修改、制度完善等工作實(shí)質(zhì)進(jìn)展緩慢

　　記者在多個(gè)省市調(diào)研了解到，肇始于2002年的全國住房公積金管理機(jī)構(gòu)改革，運(yùn)行十多年來，至今仍未到位。

　　本刊記者在多地調(diào)研了解到，全國仍有200多個(gè)應(yīng)撤未撤的分中心人、財(cái)、物相對獨(dú)立，業(yè)務(wù)不規(guī)范，監(jiān)管不到位，部分已啟動改革單位定位模糊、職能不清，造成公積金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)混亂。

　　針對公積金制度逐漸暴露出功能弱化等多方面問題，相關(guān)的改革又明顯遲滯，業(yè)內(nèi)人士呼吁，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大勢，加快推進(jìn)公積金制度改革，使其能為解決我國住房問題提供更多助推力。

　　現(xiàn)行制度存“先天缺陷”

　　《住房公積金管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定，住房公積金是指單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，住房公積金的管理實(shí)行“住房公積金管理委員會決策、住房公積金中心運(yùn)作、銀行專戶存儲、財(cái)政監(jiān)督”的原則，由央行制定存貸款利率，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部履行行政監(jiān)督。然而，這一制度安排存在如下“天然缺陷”：

　　首先，各地公積金管理中心定位是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位，難以有效履行公積金運(yùn)營的職能。“這一定位難以構(gòu)建與公積金運(yùn)營相適應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)，難以提供公積金運(yùn)營的資本金約束，難以強(qiáng)化激勵約束機(jī)制。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)不動產(chǎn)研究所常務(wù)副所長陳杰說，多地公積金管理中心已成為政府附庸并嚴(yán)重行政化，存在“政企不分、政事不分”；由于沒有資本金要求，公積金業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能釀成虧損、破產(chǎn)，引發(fā)信用危機(jī)和社會危機(jī)。

　　其次，住房公積金管理委員會的決策和監(jiān)督職能虛設(shè)。公積金管委會由政府及人民銀行等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、職工代表及單位代表組成。業(yè)內(nèi)人士表示，由于人員的選拔不夠公開公平，使得管委會決策實(shí)質(zhì)上成為政府部門決策，同時(shí)，對其激勵約束不足，難以確保決策的科學(xué)性，而且人員更換頻繁，許多地方管委會決策形同虛設(shè)。

　　再次，住房公積金的法律地位、法律關(guān)系界定不清。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長張東說，由于《條例》未做出清晰界定，公積金管理中心是否可以自主處置公積金財(cái)產(chǎn)，作為非金融機(jī)構(gòu)從事借貸融資是否非法集資，繳存人是否可以自由存款取款。

　　此外，住房公積金監(jiān)督機(jī)制不健全?！稐l例》規(guī)定，住房公積金要接受住房公積金管委會、存儲銀行和財(cái)政部門的監(jiān)督。業(yè)內(nèi)人士表示，管委會既沒有能力也沒有動力執(zhí)行監(jiān)督；而銀行只關(guān)心公積金的存款規(guī)模和沉淀資金，不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)或托管人責(zé)任。同時(shí)，由于公積金運(yùn)行的專業(yè)化、封閉化，使得財(cái)政部門缺少監(jiān)督能力，上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太弱。

　　最后，繳存人利益無法得到保障。張東認(rèn)為，從目前實(shí)際情況看，公積金管理架構(gòu)似乎是按照信托模式構(gòu)建的，但繳存人卻無法獲得與公積金運(yùn)營相關(guān)的參與權(quán)、知情權(quán)和增值收益權(quán)；繳存人的長期儲蓄只能獲得活期利息。

　　公積金改革遭遇利益阻撓

　　完善公積金制度的重要性顯而易見。但調(diào)研中，記者感受到一種明顯反差，一方面，各地高校、研究機(jī)構(gòu)、管理人士等近年來不斷進(jìn)行關(guān)于公積金問題的調(diào)研和建議，改革呼聲不可謂不強(qiáng)烈；但另一方面，《條例》修改、制度完善工作等卻進(jìn)展緩慢，創(chuàng)新工作更是乏善可陳，“只聞樓梯聲，不見人下來”。

　　以《條例》的修改為例。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉說，現(xiàn)行的《條例》是2002年修訂的。十多年來，房價(jià)早已翻了幾番，“而近幾年公積金實(shí)質(zhì)性的改革可以說沒有”。近年來，修訂《條例》呼聲高漲。比如，2011年底，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人就明確提出，要在2012年6月前完成條例修訂工作并上報(bào)；2012年年底，相關(guān)部門再次提出2013年要完成條例修訂工作；進(jìn)入2014年以來，這依然是相關(guān)部門的工作重點(diǎn)。公積金制度功能弱化，相關(guān)條例又修訂艱難，以至于有一些觀點(diǎn)甚至認(rèn)為，公積金制度可以廢除了。

　　陳杰說：“目前情形下，基于政府強(qiáng)制儲蓄的住房公積金，還有沒有單獨(dú)存在的必要，以及如果存在，到底能發(fā)揮什么樣的作用，它的性質(zhì)、功能定位是什么，該如何運(yùn)行，如何保護(hù)繳存人的權(quán)益，如何規(guī)范管理和防范風(fēng)險(xiǎn)，如何與市場經(jīng)濟(jì)新形勢、社會轉(zhuǎn)型和國家戰(zhàn)略調(diào)整相適應(yīng)等問題，都在社會上產(chǎn)生了很多爭議。”

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，公積金制度改革遇到的最大困難在于利益調(diào)整。一旦改革，將要觸動不少利益相關(guān)方。比如地方政府，資金管理權(quán)在地方政府，公積金增值收益也作為城市廉租房建設(shè)的補(bǔ)充資金上繳財(cái)政，一旦對增值收益分配進(jìn)行調(diào)整，將觸動地方利益。還有經(jīng)辦銀行，公積金歸集和貸款等業(yè)務(wù)都在銀行，這是很大的一筆資金，要提高繳存利率，商業(yè)銀行不會輕易答應(yīng)，且還涉及銀監(jiān)會和人民銀行等。

　　制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)型條件成熟

　　“當(dāng)前，中國公積金正處在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，改革是發(fā)展的唯一出路。公積金制度是否能保持生命力，就看是否跟得上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大趨勢。”上海市住房公積金管理中心主任沈正超的觀點(diǎn)，在業(yè)內(nèi)人士中具有代表性。

　　沈正超、劉洪玉、陳杰等多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，隨著房價(jià)不斷攀升，住房需求多樣化，公積金制度既面臨著功能弱化等挑戰(zhàn)，也面臨著發(fā)揮更加有力的住房保障作用等機(jī)遇。特別是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模巨大。通過住房保障幫助進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民成為市民，平穩(wěn)地融入城市生活，這既對公積金制度適應(yīng)住房多樣化需求提出了新要求，也對進(jìn)一步提升公積金覆蓋面、完善投資運(yùn)作模式、加強(qiáng)組織管理等提出了新的要求。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前進(jìn)行制度創(chuàng)新的條件比前幾年要更加成熟。

　　比如，保障房建設(shè)是公積金發(fā)揮更大作用的重要領(lǐng)域。公積金制度作為一項(xiàng)政策性的住房社會保障制度，今后可強(qiáng)化互助互濟(jì)的特點(diǎn)，在解決廣大城鎮(zhèn)中低收入居民的居住困難問題方面發(fā)揮更大的作用。再如，住房需求的多樣化也為公積金創(chuàng)造“增量效益”提供了空間。例如，租住房屋在大城市居民住宅消費(fèi)中的比重越來越高。“公積金制度的一些作用是商業(yè)銀行所無法取代的，必須要繼續(xù)更好地發(fā)揮出來。”深圳市住房公積金管理中心主任袁以立說。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，住房公積金制度作為具有中國特色的強(qiáng)制性住房合作金融制度，實(shí)際上綜合運(yùn)用了國際上較先進(jìn)的解決住房的模式，具有重要意義。當(dāng)下應(yīng)加快其創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，建立起符合中國國情的住房公積金模式，完善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和房價(jià)水平相適應(yīng)的彈性繳存比例調(diào)整機(jī)制，健全公積金支持保障房建設(shè)和多元化住房消費(fèi)需求的機(jī)制，以更好幫助解決住房問題，并體現(xiàn)社會公平。