作者：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)副主任委員 包存寬

規(guī)劃是從理念到行動(dòng)、從理論到實(shí)踐的政策載體與橋梁，將理念“轉(zhuǎn)譯”成行為規(guī)范，引導(dǎo)、約束各類主體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要從理念到行動(dòng)、從過程到結(jié)果全過程對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式進(jìn)行生態(tài)化改造。規(guī)劃是發(fā)展的龍頭。作為理念的生態(tài)文明，須以“發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系”為政策載體落實(shí)實(shí)施；作為道路或模式的生態(tài)文明——“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路”“以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子”“人與自然和諧的現(xiàn)代化”，同樣需要以規(guī)劃引導(dǎo)和管理“增長(zhǎng)”。

一直以來，我國(guó)的規(guī)劃幾乎無一例外都是擴(kuò)張型規(guī)劃，“有條件上、沒有條件也要上”“跨越式增長(zhǎng)”甚至長(zhǎng)期成為相關(guān)規(guī)劃的主題詞。不僅資源類規(guī)劃開發(fā)色彩遠(yuǎn)重于保護(hù)色彩，而且環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃也讓位于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。作為發(fā)展中國(guó)家，擴(kuò)張型規(guī)劃存在一定的合理性，但長(zhǎng)期以來過于重視增長(zhǎng)、忽視資源環(huán)境生態(tài)制約導(dǎo)致當(dāng)前發(fā)展不均衡不充分、發(fā)展質(zhì)量低下、資源環(huán)境生態(tài)約束趨緊等問題，甚至削弱了規(guī)劃實(shí)施的正面效果。因此，需要從規(guī)劃及規(guī)劃制度體制機(jī)制的問題入手，這正是當(dāng)前規(guī)劃體制改革所要解決的。

黨中央國(guó)務(wù)院2018年11月以來陸續(xù)發(fā)布了《統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。這兩個(gè)《意見》理順了規(guī)劃關(guān)系，建立了由統(tǒng)領(lǐng)性的發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)性的空間規(guī)劃、支撐性的專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃以及省市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成的一個(gè)規(guī)劃體系。

發(fā)展規(guī)劃闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖，比如2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)、美麗中國(guó)目標(biāo)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的藍(lán)圖，明確未來規(guī)劃期間內(nèi)的政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)行為。發(fā)展規(guī)劃處于規(guī)劃體系中的最上位，是其他規(guī)劃的總遵循?？臻g規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)，具有底線、紅線的基礎(chǔ)性作用。專項(xiàng)規(guī)劃是指導(dǎo)特定領(lǐng)域發(fā)展、布局重大工程項(xiàng)目、合理配置公共資源、引導(dǎo)社會(huì)資本投向、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)。

環(huán)境規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的目標(biāo)，約束人們生產(chǎn)生活行為，是對(duì)人類活動(dòng)進(jìn)行時(shí)間與空間上合理安排。黨的十九大報(bào)告中提出我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，人民需求從“物質(zhì)文化”演進(jìn)為“美好生活需求”。環(huán)境規(guī)劃被賦予新的使命與擔(dān)當(dāng)，著眼于化解主要矛盾、滿足新時(shí)代的新要求。

環(huán)境規(guī)劃的本質(zhì)范疇

無論作為學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)或概念范疇的環(huán)境規(guī)劃，還是在實(shí)踐層面和政策話語(yǔ)里的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，包含兩層含義：一是規(guī)劃的工作對(duì)象是“環(huán)境”；二是“為了環(huán)境”而對(duì)“人類活動(dòng)”的時(shí)間與空間進(jìn)行安排。

作為規(guī)劃的工作對(duì)象，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，“環(huán)境”通常是指影響人類社會(huì)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素總體，更多還是從物質(zhì)性和自然要素進(jìn)行界定，而忽視了“環(huán)境”的非物質(zhì)性和社會(huì)要素，如人與自然和諧共生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系等。

“為了環(huán)境”而規(guī)劃，范疇則廣泛得多，包括通常意義上的環(huán)境規(guī)劃，還包括生態(tài)環(huán)境部門（領(lǐng)域）以外的其他生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，如森林、水利、土地的規(guī)劃，甚至還包括可能會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的規(guī)劃，如新城新區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通運(yùn)輸、礦產(chǎn)資源開發(fā)等規(guī)劃。

環(huán)境規(guī)劃的基本特征

根據(jù)Edward Soja提出的“存在的三元辨證” 概念，無論規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)的環(huán)境目標(biāo)，還是規(guī)劃要著力解決的環(huán)境問題，都具有時(shí)間性、空間性和復(fù)雜性的特征。

所謂時(shí)間性，主要指我國(guó)當(dāng)前面臨資源環(huán)境與生態(tài)問題的時(shí)代特征或特定階段性，環(huán)境問題的自然規(guī)律或周期性，環(huán)境政策的行政周期、企業(yè)環(huán)境行為的商業(yè)周期等。

所謂空間性，是指依據(jù)環(huán)境問題的影響范圍或環(huán)境問題的普遍性程度，分為地方性、區(qū)域性、全國(guó)性甚至全球性環(huán)境問題或環(huán)境影響，以及環(huán)境要素的流動(dòng)性和環(huán)境外部性及因此導(dǎo)致的環(huán)境治理的事權(quán)或職責(zé)范圍，與環(huán)境影響范圍或環(huán)境質(zhì)量改善范圍的不匹配等空間特征。

所謂復(fù)雜性，是指環(huán)境規(guī)劃應(yīng)著重協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系、發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系、資源環(huán)境生態(tài)的關(guān)系，這些關(guān)系都是極其復(fù)雜且不確定的。當(dāng)然，這些關(guān)系也須在時(shí)間、空間上進(jìn)行充分協(xié)調(diào)與合理安排。

新時(shí)代，環(huán)境規(guī)劃應(yīng)基于生態(tài)文明要求，在時(shí)間上協(xié)調(diào)眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系，平衡好當(dāng)代人發(fā)展實(shí)效與后代人發(fā)展機(jī)會(huì)之間的關(guān)系。

在空間上，做好不同環(huán)境功能區(qū)的劃定及其關(guān)系協(xié)調(diào)，以及環(huán)境功能區(qū)劃等與主體功能區(qū)劃、四區(qū)五線等其他相關(guān)空間管制的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間格局優(yōu)化。

在復(fù)雜性上，一方面，環(huán)境規(guī)劃須關(guān)注環(huán)境問題的社會(huì)影響（社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、鄰避沖突）、公眾對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)知與感受；另一方面，須協(xié)調(diào)好環(huán)境規(guī)劃與其他相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展類規(guī)劃之間的關(guān)系。

在強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的今天，“為了環(huán)境”而規(guī)劃的環(huán)境規(guī)劃，應(yīng)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類規(guī)劃的基礎(chǔ)性規(guī)劃而非專項(xiàng)規(guī)劃，環(huán)境規(guī)劃所確定的目標(biāo)、原則與要求應(yīng)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類規(guī)劃提供編制與決策的依據(jù)。

重新確定環(huán)境規(guī)劃的主要功能、核心要素和保障機(jī)制

在規(guī)劃目標(biāo)上，既要貫徹總體國(guó)家安全觀，堅(jiān)守生態(tài)環(huán)境安全底線和問題導(dǎo)向，又需要滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美環(huán)境的需求，對(duì)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的需求，對(duì)更好的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的需求。

在環(huán)境規(guī)劃的“空間、總量、準(zhǔn)入”核心要素上，通過空間管制，協(xié)調(diào)及優(yōu)化生態(tài)空間、生活空間和生產(chǎn)空間，構(gòu)建有利于環(huán)境保護(hù)的國(guó)土空間開發(fā)格局；通過總量管控，設(shè)定區(qū)域（流域）及重點(diǎn)行業(yè)污染物排放總量上限，直至控制能源資源消耗總量甚至重污染行業(yè)產(chǎn)能的總量控制，從產(chǎn)能規(guī)模、能源與資源消耗、污染物排放總量3個(gè)層次推進(jìn)區(qū)域（流域）環(huán)境質(zhì)量改善。通過環(huán)境準(zhǔn)入，設(shè)定區(qū)域（流域）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境準(zhǔn)入條件，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和促進(jìn)綠色發(fā)展。整體而言，空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入是解決結(jié)構(gòu)性、根源性、全局性資源環(huán)境與生態(tài)問題的途徑與政策工具，對(duì)于全面改善環(huán)境質(zhì)量意義重大。通過環(huán)境規(guī)劃確定的空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入及相關(guān)要求，應(yīng)作為其他規(guī)劃編制的依據(jù)或應(yīng)遵從的前提條件。

在環(huán)境規(guī)劃的保障機(jī)制上，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃的“預(yù)警+保障”機(jī)制建設(shè)。一方面，識(shí)別、預(yù)警及時(shí)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，避免全局性、系統(tǒng)性和不可逆的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，確保生態(tài)安全底線。

另一方面，從以下4方面推進(jìn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)：制度體系上，始終堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，完善生態(tài)環(huán)境管理制度系統(tǒng)；管理體系上，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理；監(jiān)督體系上，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為；宣傳體系上，加大宣傳力度，普及環(huán)保知識(shí)，推進(jìn)社區(qū)和公眾參與；協(xié)調(diào)制度間的相互作用，形成制度合力，建立完善持續(xù)改善環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制；通過“為了環(huán)境的規(guī)劃”，建立公眾—企業(yè)—政府之間、中央與地方之間、生態(tài)環(huán)境與其他相關(guān)部門之間、不同地區(qū)之間的對(duì)話、協(xié)作的機(jī)制。