作者：國務(wù)院國資委研究中心研究員 許保利

國有企業(yè)改革旨在建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的企業(yè)制度安排，這一制度安排是中國特色社會主義制度的組成部分，它的實踐體現(xiàn)的國有企業(yè)治理和管理水平則是國家治理體系和治理能力的組成部分。國有企業(yè)改革制度建設(shè)推進的時間節(jié)點需要同堅持和完善中國特色社會主義、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化階段性目標的時間節(jié)點相適應(yīng)。

準確判斷國有企業(yè)現(xiàn)狀

深化國有企業(yè)改革首先要明確國有企業(yè)的現(xiàn)狀。1978年10月啟動國有企業(yè)改革，我們對被改革的對象國有企業(yè)非常清楚，它就是由行業(yè)主管部門管理而執(zhí)行指令性計劃的生產(chǎn)單位，其任務(wù)就是完成各種生產(chǎn)計劃。生產(chǎn)所需的資金物資由有關(guān)部門撥付和供應(yīng)，生產(chǎn)產(chǎn)品由商業(yè)或物資部門收購，盈利全部上繳財政，盈虧由財政補貼。企業(yè)沒有任何生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。改革就是要廢除對國有企業(yè)的指令性計劃，讓企業(yè)直接面對市場自主經(jīng)營、自負盈虧，成為市場競爭主體。經(jīng)過擴大企業(yè)自主權(quán)試點、實行經(jīng)濟責(zé)任制、實施兩步“利改稅”、承包經(jīng)營責(zé)任制、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，最終將國有企業(yè)改革目標確定為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即按《公司法》對國有企業(yè)進行改制注冊，建立公司制企業(yè)。在國有企業(yè)進行市場化改革的同時，組建和發(fā)展企業(yè)集團成為推進國有企業(yè)改革的重要方面。在改革進程中，國有企業(yè)的名稱一直在沿用，但國有企業(yè)的內(nèi)涵在不斷變化。歷經(jīng)40年改革演變，今天的國有企業(yè)已經(jīng)完全不同于40年前的國有企業(yè)，也不同于改革進程中動態(tài)變革的國有企業(yè)。

一是制度公司化。建立現(xiàn)代企業(yè)制度就是將工廠制國有企業(yè)改制為按《公司法》注冊登記的國有企業(yè)。目前，中央企業(yè)集團公司及旗下法人企業(yè)全部完成公司制改革，改革以來，工廠制、公司制兩種不同組織形式的國有企業(yè)并存局面結(jié)束。公司制改革并非只是企業(yè)登記注冊上的變化，而是促使國有企業(yè)制度安排、行為準則變革。

二是運行市場化。改革初始，國有企業(yè)曾經(jīng)是指令性計劃的執(zhí)行者。隨著改革的推進，指令性計劃不斷縮小，而市場調(diào)節(jié)范圍不斷擴大。到1998年，國有企業(yè)指令性計劃被全部取消，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動全部由市場調(diào)節(jié)，至今已走過20年的歷程。通過不斷完善市場化經(jīng)營機制，國有企業(yè)已經(jīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟的運行，而且表現(xiàn)出適應(yīng)市場競爭力和具有影響力的態(tài)勢。

三是產(chǎn)權(quán)多元化。改革初始的國有企業(yè)為國有獨資。隨著國有企業(yè)改革的推進，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)形式開始發(fā)生變化，非國有資本開始進入國有企業(yè)，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)由國有獨資變?yōu)橥菄匈Y本共同出資，即產(chǎn)權(quán)上的混合所有制，而且其數(shù)量不斷擴大。2013年至2017年，民營資本通過各種形式參與中央企業(yè)混合所有制改革，投資金額超過1.1萬億元。2018年，中央企業(yè)集團及各層級子企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)已達到70%。

四是組織集團化。改革初期的國有企業(yè)都是直接由行業(yè)主管部門管理的單個企業(yè)。國有企業(yè)進行市場化改革后，企業(yè)之間開始發(fā)生交易關(guān)系，而具有固定交易關(guān)系的一些企業(yè)發(fā)展為經(jīng)濟聯(lián)營體，后發(fā)展成以產(chǎn)權(quán)為聯(lián)結(jié)紐帶的企業(yè)集團。目前，任何一個單體法人企業(yè)都是某一企業(yè)集團成員，企業(yè)集團已經(jīng)成為國有企業(yè)重要組織形式，也是直接管理國有企業(yè)的對象。

五是經(jīng)營國際化。改革初期，只有部分國有企業(yè)產(chǎn)品出口，擁有海外市場。很多國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動都是局限在國內(nèi)市場。隨著我國對外開放不斷擴大，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不斷走向國際市場。目前，企業(yè)國際化經(jīng)營已經(jīng)成為普遍形式，尤其是國有企業(yè)集團，其國際化經(jīng)營已經(jīng)成為重要的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

明確國有企業(yè)改革的對象

國有企業(yè)在組織形式上已經(jīng)集團化，它是由集團公司及旗下二級、三級乃至更多層級的法人企業(yè)組成的層級制企業(yè)集團。在國有企業(yè)改革啟動時，國有企業(yè)只是執(zhí)行指令性計劃的單體企業(yè)，它是改革的對象，目標是將其改革為直接面對市場經(jīng)營的競爭主體。今天，面對國有企業(yè)由單體企業(yè)到企業(yè)集團這一組織形式的變革，再談國有企業(yè)改革時其改革的對象是集團旗下單體法人企業(yè)還是整體企業(yè)集團，這是必須要明確的問題。之所以會提出這樣的問題，原因是談國有企業(yè)時，其針對的具體對象很多時候是不確定的。有時，我們說的是單體法人企業(yè)，如國有及國有控股企業(yè)、國有企業(yè)改革“雙百行動”等；有時，我們說的是國有企業(yè)集團，如中石油、中石化、華能集團，落實董事會職權(quán)、世界500強企業(yè)，世界一流企業(yè)等?；诒硎鰡栴}的需要，說到國有企業(yè)則有不同所指，這是正常的。但國有企業(yè)改革出臺的各種政策舉措，它們要實際應(yīng)用，因此，必須要有明確作用的對象，而從目前改革舉措看，仍然是在將單體國有企業(yè)作為改革對象，如“雙百行動”、股權(quán)激勵、混合所有制改革操作指南等。國有企業(yè)改革走到今天，如果我們?nèi)匀恢皇菍⒓瘓F旗下單體法人企業(yè)作為改革對象，這是對改革對象的認識存在偏差，不準確、不完整。正是因為如此，今天的國有企業(yè)改革雖然出臺了很多舉措，推進改革愿望強烈，期望值很高，但改革的效果卻有限。所以，需要重新審視改革的對象，應(yīng)將改革的對象由單體企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)集團。當(dāng)然，將企業(yè)集團作為改革對象并不排除集團旗下的單體法人企業(yè)也要進行改革，但它的改革是基于企業(yè)集團改革作出的選擇，它是企業(yè)集團整體改革的一部分。所以，如何對目前的國有企業(yè)集團進行改革，這才是推進國有企業(yè)改革的關(guān)鍵所在，找準了真正要被改革的對象。

將國有企業(yè)集團作為改革的對象，這是由國有企業(yè)集團的特征決定的。目前的國有企業(yè)集團是法人企業(yè)聯(lián)合體，但通過加強集團化管控，它已形成一套完整的集團化管理運營體系，從而成為集團化大企業(yè)。在戰(zhàn)略管理上，集團有明確的戰(zhàn)略并形成各業(yè)務(wù)單元，各法人企業(yè)都處在相應(yīng)的業(yè)務(wù)單元中，它們的戰(zhàn)略要與集團戰(zhàn)略相匹配，成為集團戰(zhàn)略的執(zhí)行者。在預(yù)決算管理上，各成員企業(yè)都要編制自己的預(yù)算，經(jīng)母公司批準匯總后，形成集團預(yù)算，再下發(fā)給各成員企業(yè)執(zhí)行。各成員企業(yè)要進行年終決算，報母公司批準并匯總形成集團的總決算。在資金管理上，實行資金集中，集團建立資金結(jié)算中心，各成員企業(yè)在此開立賬戶，所有各成員企業(yè)的資金都要歸集到資金結(jié)算中心統(tǒng)一管理，這既降低了集團資金的財務(wù)成本，也實現(xiàn)了資金的優(yōu)化配置，節(jié)約了資金使用。在投資管理上，投資權(quán)限嚴格限定，投資批準權(quán)高度集中。一般來說，只有一、二級子企業(yè)有投資權(quán)，而且它們的投資必須要報經(jīng)集團母公司審批后方可實施。其他層級的子企業(yè)一般沒有投資權(quán)，只是做好本企業(yè)的經(jīng)營管理。在人事和薪酬管理上，根據(jù)集團的管理層級，高級管理人員一級管一級。對他們進行嚴格的業(yè)績考核，以業(yè)績確定薪酬。通過上述集團化運營，企業(yè)集團并非各法人企業(yè)的簡單相加、板塊式的聯(lián)接，而是由各法人企業(yè)有機構(gòu)造的一部精致運轉(zhuǎn)的“機器”。每個法人企業(yè)都是這部運轉(zhuǎn)“機器”的一部分，每個法人企業(yè)的缺失或自身運轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題都會影響到企業(yè)集團這部“機器”的運轉(zhuǎn)。集團化管理運營不僅體現(xiàn)在已有的企業(yè)集團，兩個企業(yè)集團合并后要對兩個集團各成員企業(yè)進行重組整合，最終實現(xiàn)兩個集團成員企業(yè)的集團化管理運營，如寶鋼集團與武鋼集團這兩家大型中央鋼鐵企業(yè)集團合并就歷經(jīng)重組整合，進而實現(xiàn)一體化運營，獲得了合并重組的協(xié)同效應(yīng)，企業(yè)效益大幅度提升。通過上述分析可以明確看出，真正的市場競爭主體應(yīng)該是企業(yè)集團而不再是單體法人企業(yè)，因此，應(yīng)該將國有企業(yè)集團作為改革的對象，而不只是單體法人企業(yè)。

確定國有企業(yè)改革的目標

國有企業(yè)集團是改革的對象，而對它進行改革要實現(xiàn)的目標就是黨的十九大報告提出的“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。為將其貫徹落實好，國務(wù)院國資委明確了10家中央企業(yè)為創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)，探索培育具有全球競爭力世界一流企業(yè)的有效途徑。顯然，上述所說的無論是“具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”還是“創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)”，它們指的都應(yīng)該是國有企業(yè)集團而不應(yīng)是集團旗下的單體法人企業(yè)。成為具有全球競爭力的世界一流企業(yè)一個基本標志就是進入世界500強，而這個榜單上的中央企業(yè)也是中央企業(yè)集團而不是集團旗下的單體法人企業(yè)。因此，綜上所述，培育世界一流企業(yè)也要求我們將企業(yè)集團作為改革對象，通過對其進行改革找到培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的路徑。

國有企業(yè)集團改革的目標是要成為世界一流企業(yè)，這也要求我們對世界一流企業(yè)有一個明確的概念和清晰的認識。它應(yīng)該具有以下特征：

一是行業(yè)引領(lǐng)者。行業(yè)是由眾多企業(yè)組成的。同一行業(yè)中的企業(yè)，其地位是不同的，有引領(lǐng)者、追趕者、跟跑者、被淘汰者。作為世界一流企業(yè)，它一定是行業(yè)引領(lǐng)者，引領(lǐng)著行業(yè)的發(fā)展。所以，談到世界500強時，它不僅僅是大，獲得規(guī)模化的營業(yè)收入，更重要的是引領(lǐng)著行業(yè)的發(fā)展，成為行業(yè)中其他企業(yè)學(xué)習(xí)、追趕的標桿。從這個意義上說，要成為世界一流企業(yè)，主業(yè)一定是很有限的，因為在一兩個行業(yè)能夠成為全球引領(lǐng)者就已經(jīng)不容易，又談何能夠在幾個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全球領(lǐng)先?？v觀世界500強榜單中的世界一流企業(yè)，如通用汽車公司、大眾汽車公司、波音公司等，它們都只是專注一個領(lǐng)域獲得行業(yè)的領(lǐng)先地位。因此，企業(yè)要聚焦主業(yè)，做好主業(yè)，這是成為世界一流企業(yè)的基石。

二是創(chuàng)新能力強。要成為引領(lǐng)者就要不斷進步，產(chǎn)品要不斷更新，在同追趕者的競爭中把握市場主導(dǎo)權(quán)。產(chǎn)品更新來自于不斷創(chuàng)新，技術(shù)進步。所以，要成為世界一流企業(yè)，必須要有創(chuàng)新能力，通過不斷技術(shù)進步實現(xiàn)產(chǎn)品更新?lián)Q代。這就要求企業(yè)重視研發(fā)，不僅要進行大量投入，而且研發(fā)投入要取得相應(yīng)的科研成果，還要轉(zhuǎn)化為市場競爭力。世界500強榜單中的世界一流企業(yè)都是研發(fā)巨額投入者，掌握著行業(yè)發(fā)展核心技術(shù)，甚至是技術(shù)的壟斷者。

三是經(jīng)濟效益好。作為世界一流企業(yè)經(jīng)濟效益要好，即體現(xiàn)貨幣收支狀況的有關(guān)財務(wù)指標有良好表現(xiàn)。效益決定著企業(yè)的生死存亡。一個效益差，甚至處于虧損狀態(tài)的企業(yè)，如果不能及時扭轉(zhuǎn)局面，它最終要停止經(jīng)營退出市場。同時，擁有良好的效益，企業(yè)才能正常運行進而做巨額的研發(fā)投入進行創(chuàng)新，進而獲得引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展所需的技術(shù)進步。從這個意義上說，良好的經(jīng)濟效益也是世界一流企業(yè)的財力保證，而且世界一流企業(yè)引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展、市場競爭力強，它也應(yīng)該取得良好的經(jīng)濟效益。

四是經(jīng)營效率高。如果說效益體現(xiàn)的是企業(yè)貨幣收支狀況，那么效率則體現(xiàn)的是企業(yè)實物狀態(tài)的投入產(chǎn)出情況。效率高則意味著企業(yè)投入少、產(chǎn)出多，或者說以較少的物質(zhì)消耗生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品。企業(yè)經(jīng)營效率高需要企業(yè)有高水平的管理、擁有領(lǐng)先的生產(chǎn)技術(shù)，這應(yīng)該是世界一流企業(yè)具備的素質(zhì)。效率與效益二者應(yīng)該是同步的，即效率高的企業(yè)有著較好效益。但有時二者又是相悖的，即效益好，但效率并不一定就高，相反可能是效率低下，如依靠壟斷抬高價格，即使投入未減少甚至有所增加也可能獲得較高收益?；蛘咝屎芨?，較少的物耗即帶來較多的產(chǎn)出，但產(chǎn)出品價格較低或沒有市場，企業(yè)收益仍然會較差。所以，一個世界一流企業(yè)一定是有效率的企業(yè)，但效率必須同市場表現(xiàn)相匹配，進而帶來良好的效益。

五是企業(yè)形象好。世界一流企業(yè)憑借其自身的實力具有市場影響力、行業(yè)影響力，因此，其行為產(chǎn)生的影響具有很強的外部性，這種外部性可能是正效應(yīng)也可能是負效應(yīng)。顯然，避免負效應(yīng)呈現(xiàn)正效應(yīng)才是應(yīng)有的選擇。為此，企業(yè)要遵紀守法、善待員工、重視環(huán)境、關(guān)注公益，同所在社區(qū)建立良好的關(guān)系，即通常所說的履行好社會責(zé)任。世界一流企業(yè)應(yīng)加強這方面的建設(shè)，成為履行社會責(zé)任的典范。在這方面的良好表現(xiàn)也會給企業(yè)樹立良好形象，從而增強企業(yè)的市場競爭力和影響力。

深化國有企業(yè)改革的構(gòu)想

改革的目標是國有企業(yè)集團成為世界一流企業(yè)。上述部分闡述了世界一流企業(yè)特征，而擁有這些特征更多的是需要企業(yè)自身的努力。同時，國有企業(yè)集團還要有同世界一流企業(yè)相匹配的體制機制，而這來自于深化改革。深化改革要做好混合所有制改革這篇文章，這應(yīng)該是共識。在企業(yè)集團作為改革對象的情況下，應(yīng)著重在以下幾個方面推進改革并取得成效。

第一，集團旗下企業(yè)混合所有制改革。

國有企業(yè)集團作為集團化大企業(yè)，它本身就是市場競爭主體，而它的各法人企業(yè)雖然也在獨立核算、自主經(jīng)營，但它們的資源投入和市場進退則由集團總部決定，因此，各法人企業(yè)是市場競爭主體，同時也是集團化大企業(yè)的戰(zhàn)略執(zhí)行單元或業(yè)務(wù)運營單位。所以，在對集團大企業(yè)進行混改時，其各法人企業(yè)當(dāng)然可以進行混改，但并非所有法人企業(yè)都要進行混改而只能是有所選擇；即使對法人企業(yè)進行混改，集團也要擁有控制權(quán)或話語權(quán)，否則就等于集團對法人企業(yè)的出售或此項業(yè)務(wù)的剝離?；旄臅碣Y金上的注入，進而增加混改企業(yè)的資金實力，但更重要的是通過混改實現(xiàn)體制機制的轉(zhuǎn)換，建立市場化經(jīng)營機制，增強企業(yè)活力，激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動力。

第二，推進集團層面股權(quán)多元化。

在穩(wěn)妥推進集團旗下法人企業(yè)混改的同時，還要深化集團層面公司制改革，引入各類投資主體推動集團層面股權(quán)多元化，探索形成有別于國有獨資公司的治理機制和監(jiān)管模式。集團層面股權(quán)多元化可有兩種選擇：多個國有股東共同出資的國有全資股權(quán)多元化和國有股東與非國有股東共同出資的混合所有制股權(quán)多元化。集團層面國有全資股權(quán)多元化，國藥集團、南航集團已經(jīng)在行動，它可建立由多個國有股東出任董事的董事會以有別于國有獨資公司董事會的治理方式，也可仍然沿用國有獨資公司董事會的治理方式，這也是目前集團層面已經(jīng)國有全資股權(quán)多元化企業(yè)的做法。

集團層面混合所有制股權(quán)多元化還沒有實踐，但作為一種改革設(shè)想，我們在此做些探討。做這樣的改革，國資監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)《公司法》對集團層面國有股權(quán)履行出資人職責(zé)，聚焦于行使股東權(quán)利，從而促進國有企業(yè)集團治理上的轉(zhuǎn)變，即由國資監(jiān)管機構(gòu)獨家治理和監(jiān)管走向國資監(jiān)管機構(gòu)同其他投資者共同治理和監(jiān)管。國資監(jiān)管機構(gòu)向股權(quán)多元化集團派駐國有股權(quán)董事，通過董事會體現(xiàn)出資人意志并行使權(quán)利；經(jīng)股東會、董事會同意，備案集團公司的有關(guān)事項；編制國有資本經(jīng)營預(yù)算及決算草案；負責(zé)國有企業(yè)集團黨的建設(shè)。

第三，改組或新建國有資本投資運營公司。

集團層面股權(quán)多元化后，國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)的國有股權(quán)需要有明確的持有者，而國資監(jiān)管機構(gòu)不宜直接持有股權(quán)，這就需要另行安排國有股權(quán)持有者，它就是十八屆三中全會《決定》中提到的國有資本投資運營公司。國有資本投資運營公司的職責(zé)是持有并管理國有股權(quán)，提出國有股權(quán)在有關(guān)企業(yè)進入或退出的方案，體現(xiàn)著國有資本布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，方案報經(jīng)國資監(jiān)管機構(gòu)批準后，在產(chǎn)權(quán)市場或資本市場上進行操作以付諸實施。國有資本投資運營公司國有獨資、不負債，其資產(chǎn)體現(xiàn)的就是國有資本，做大做強國有資本投資運營公司就是做大做強國有資本，因此，國有資本投資運營公司也是做大做強國有資本的載體。國有資本投資運營公司由國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)，它要專業(yè)化經(jīng)營，高管由國資監(jiān)管機構(gòu)任免，所需人員全部市場化招聘，契約化管理，薪酬由國有資本收益和市場薪酬水平?jīng)Q定。

需強調(diào)的是，我們提出的深化國有企業(yè)改革構(gòu)想，不同于國資監(jiān)管機構(gòu)-國有資本投資運營公司-國有企業(yè)三層次架構(gòu)，它比較早就被提出，但一直只是構(gòu)想和提法而已；它也不同于把一部分中央企業(yè)改革成為國有資本投資運營公司、其他中央企業(yè)則作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團，它們均依照由國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)和監(jiān)督管理這樣的改革思路。