靳樂山，中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。研究領(lǐng)域主要包括：環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。2004年開始研究生態(tài)補(bǔ)償，自2010年參與中國生態(tài)補(bǔ)償立法調(diào)研，參與研究設(shè)計(jì)了赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、南水北調(diào)中線水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。

國家發(fā)展改革委日前正式發(fā)布《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），決定開展生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。《方案》有何特點(diǎn)？體現(xiàn)什么導(dǎo)向？完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還需做好哪些工作？記者對中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授靳樂山進(jìn)行了專訪。

生態(tài)補(bǔ)償資金距離需求還相差較遠(yuǎn)。當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏一定的靈活性，不能體現(xiàn)出不同地域的不同生態(tài)價(jià)值。

中國環(huán)境報(bào)：近年來，我國多地開展了生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，取得了哪些成效？

靳樂山：我國生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作最早可以追溯到1999年，20年來，我國生態(tài)補(bǔ)償工作取得了很大進(jìn)展。

一是生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域不斷擴(kuò)展。最早開展的是森林生態(tài)效益補(bǔ)償，后來又?jǐn)U展到草原生態(tài)補(bǔ)償，然后再擴(kuò)展到流域生態(tài)補(bǔ)償。如今草原、森林、流域、濕地、海洋、耕地、荒漠等7個領(lǐng)域都在開展生態(tài)補(bǔ)償。從領(lǐng)域上看，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)覆蓋了我國主要的生態(tài)系統(tǒng)。

二是生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金量不斷增大。早期，我國生態(tài)補(bǔ)償資金量很少，近年來逐年在提高。根據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，如今我國每年各類生態(tài)補(bǔ)償資金總量約為1800億元。

三是參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜蚍秶粩鄶U(kuò)大。如今我國每個省都在開展生態(tài)補(bǔ)償工作。

四是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R不斷提升。在很多地方，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為一個參與環(huán)境治理的重要政策工具?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》明確了通過“五個一批”脫貧的主要方式，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、消除絕對貧困，確保貧困縣全部摘帽?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償脫貧一批”意味著生態(tài)補(bǔ)償成為脫貧的重要方式，是解決保護(hù)區(qū)、河流上游人員生計(jì)的重要手段。

如今，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制受到了各方面高度重視，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了主流化。

中國環(huán)境報(bào)：生態(tài)補(bǔ)償工作成效巨大，您認(rèn)為是否仍有一些需要改進(jìn)之處？

靳樂山：每年全國兩會都會有很多涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶岚缸h案，這些提案議案大多提到生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低。雖然資金量逐年提高，但我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)繁重，生態(tài)補(bǔ)償資金距離需求還相差較遠(yuǎn)。

除了資金量不夠，怎么協(xié)調(diào)各領(lǐng)域、各部門生態(tài)補(bǔ)償工作，也成為越來越突出的問題。幾乎每個涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的部門都結(jié)合部門政策開展生態(tài)補(bǔ)償，各部門都在執(zhí)行自己的政策，落實(shí)到縣級層面，就會出現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虻闹丿B和空缺。

我國生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)地區(qū)是西部地區(qū)，林地面積跟草地面積的重合率可達(dá)20%。我國林地和草原的生態(tài)補(bǔ)償已實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這意味著，有近20%的地方，林業(yè)部門和草原部門都根據(jù)部門政策給予生態(tài)補(bǔ)償，這部分地區(qū)就出現(xiàn)了重復(fù)補(bǔ)償?shù)膯栴}。

而在另外一些具有重要生態(tài)功能的地區(qū)，例如，西部的很多冰川是河流的發(fā)源地，冰川地區(qū)及其周邊的草甸草原生態(tài)特別脆弱，但生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠叽箢I(lǐng)域并未包含冰川地區(qū)，各部門的生態(tài)補(bǔ)償政策均未涉及。

此外，當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏一定的靈活性，不能體現(xiàn)出不同地域的不同生態(tài)價(jià)值。例如，我國林地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，每畝公益林最新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為16元/年。雖然有的地方財(cái)政增加了投入，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但提高后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是統(tǒng)一的，沒有根據(jù)生態(tài)價(jià)值的不同而有所區(qū)別，這種做法不利于加大重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)力度。

我們到貴州黔東南調(diào)研時(shí)，黃平縣也反映了這一問題。例如，很多山地一邊是匯水區(qū)，一邊是非匯水區(qū)。從生態(tài)功能角度看，匯水區(qū)一邊森林在涵養(yǎng)水源、防治水土流失方面的生態(tài)功能遠(yuǎn)比非匯水區(qū)重要得多。但現(xiàn)在山兩邊實(shí)行同樣的政策，不利于重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)。他們希望地方有一定的資金統(tǒng)籌能力，根據(jù)生態(tài)功能差異實(shí)施不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

明確跨區(qū)域補(bǔ)償原則或標(biāo)準(zhǔn)，明確下游應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，可大幅降低區(qū)域間協(xié)商成本，推動生態(tài)補(bǔ)償工作向縱深發(fā)展。

中國環(huán)境報(bào)：當(dāng)前，一些地方在鋼鐵、化工等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，出現(xiàn)了“鄰避效應(yīng)”。一些人認(rèn)為，可以通過生態(tài)補(bǔ)償化解鄰避矛盾，但在這方面，生態(tài)補(bǔ)償尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。您對此如何看待？

靳樂山：目前，跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償在一些地方開展得并不十分順利。在損失核算方面，雖然學(xué)界已有一套成熟的、被公認(rèn)的測算方法，但由于評估條件不同、不同研究者評估方法不同，得出的結(jié)論往往并不一致。此外，生態(tài)補(bǔ)償金額的確定還要考慮上下游的經(jīng)濟(jì)條件等復(fù)雜社會因素。所以，跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償主要還以協(xié)商溝通為主。這種協(xié)調(diào)往往耗時(shí)費(fèi)力，交易成本較高。例如，流域生態(tài)補(bǔ)償涉及上下游、平級政府之間的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)不成，還需要上級部門介入。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆独掳步饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立也經(jīng)過了長期的協(xié)調(diào)過程。

因此，從國家層面做好頂層設(shè)計(jì)，盡快開展生態(tài)補(bǔ)償立法工作至關(guān)重要。明確跨區(qū)域補(bǔ)償原則或標(biāo)準(zhǔn)，明確下游應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，可大幅降低區(qū)域間協(xié)商成本，推動生態(tài)補(bǔ)償工作向縱深發(fā)展。

“綜合”二字首先體現(xiàn)在統(tǒng)籌使用不同部門的生態(tài)補(bǔ)償資金，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化。

中國環(huán)境報(bào)：我們看到此次出臺的《方案》，突出了“綜合”二字。這體現(xiàn)出什么導(dǎo)向？

靳樂山：“綜合”二字體現(xiàn)在多個方面。

如前所述，不同部門的生態(tài)補(bǔ)償資金存在重疊和空缺的問題，“綜合”二字首先體現(xiàn)在統(tǒng)籌使用不同部門的生態(tài)補(bǔ)償資金，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化。

其次，“綜合”強(qiáng)調(diào)要使用不同的補(bǔ)償手段。目前，生態(tài)補(bǔ)償主要為資金補(bǔ)償，要嘗試使用多種補(bǔ)償方式，如政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)?，以取得更好的效果。以南水北調(diào)中線生態(tài)補(bǔ)償為例，庫區(qū)為護(hù)送清水北上做出了犧牲，目前主要采用以對口協(xié)作為主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制。例如北京與庫區(qū)互派干部掛職、交流，相互學(xué)習(xí)。此外，北京的對口區(qū)縣要將每年的財(cái)政收入按一定比例用到對口支援上，如幫助當(dāng)?shù)匾M(jìn)清潔的、綠色的、高科技項(xiàng)目等。

“綜合”還強(qiáng)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償要更具有系統(tǒng)性。以往，資金補(bǔ)償為主的補(bǔ)償方式是以“輸血式”補(bǔ)償，這種補(bǔ)償方式的弊端逐漸暴露出來，如地方缺乏發(fā)展的主動性和積極性，可能出現(xiàn)養(yǎng)懶人的現(xiàn)象。《方案》提出“創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金使用方式，拓寬資金籌集渠道，調(diào)動各方參與生態(tài)保護(hù)的積極性，轉(zhuǎn)變生態(tài)保護(hù)地區(qū)的發(fā)展方式，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，提升優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)的良性互動”，就是在強(qiáng)調(diào)變“輸血式”補(bǔ)償為“造血式”補(bǔ)償。

例如，貴州黔東南是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，當(dāng)?shù)卣习ㄉ鷳B(tài)補(bǔ)償在內(nèi)的多方資金，在良好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，結(jié)合少數(shù)民族文化特色，開發(fā)“生態(tài)+文化”的旅游項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。這種通過發(fā)展一個產(chǎn)業(yè)帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)償方式，培育了地方特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)了地方發(fā)展能力，同時(shí)讓當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生對良好生態(tài)的產(chǎn)業(yè)依賴，調(diào)動了當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。這也是“綜合”補(bǔ)償?shù)囊饬x所在。

“綜合”還有一層意義在于促進(jìn)建立市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前，我國主要利用財(cái)政資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。未來，要充分發(fā)揮市場作用，引進(jìn)各種社會資金用于生態(tài)補(bǔ)償。例如，萬向信托與美國大自然保護(hù)協(xié)會和阿里巴巴一起共建了“浙江龍塢小水源地保護(hù)項(xiàng)目”，并成立全國首個水基金信托“萬向信托—善水基金1號”，建立了一套很好的利用市場力量保護(hù)生態(tài)環(huán)境的機(jī)制。項(xiàng)目通過對水源地周圍竹林的集中管理，有效控制農(nóng)藥、化肥的使用，使竹林處于最好的水源涵養(yǎng)狀態(tài)。經(jīng)過近兩年的管理，龍塢水庫的總磷和溶解氧指標(biāo)已經(jīng)提升到Ⅰ類。通過對下游生態(tài)友好型社區(qū)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，創(chuàng)造了可持續(xù)的資金機(jī)制，使得水庫周邊農(nóng)戶每年獲得不低于往年經(jīng)濟(jì)收益的補(bǔ)償金，水基金獲得日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金，投資者也能夠獲得合理收益。善水基金形成了一個集環(huán)保、公益、商業(yè)、金融為一體的開放式平臺。

總的來講，現(xiàn)階段各地都在探索、試點(diǎn)，探索階段要鼓勵地方勇于嘗試、百花齊放，允許政策突破和創(chuàng)新，給地方更大的政策空間。邊試點(diǎn)邊總結(jié)，才能更好地推動生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善。