優(yōu)化特大城市空間 提升南京城市首位度

南京智庫聯(lián)盟課題組

2018年11月，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上發(fā)表的主旨演講時提到，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。今年５月，習(xí)近平主持中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。 作為長三角地區(qū)的特大城市，如何搶抓國家推進(jìn)長三角一體化的機(jī)遇，優(yōu)化南京特大城市空間結(jié)構(gòu)，對提升南京城市首位度具有重要意義。

一、 特大城市空間基本特征

特大城市是指在一定區(qū)域內(nèi)和全國社會經(jīng)濟(jì)活動中處于重要地位、具有綜合功能或多種主導(dǎo)功能、起著樞紐作用的中心城市，特大城市不僅表現(xiàn)在人口規(guī)模和地理范圍上，更多體現(xiàn)在城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的高端形態(tài)，因此特大城市空間布局具有其獨特的特征。

1、 強(qiáng)大的區(qū)域帶動能力是特大城市功能的重要體現(xiàn)。從全球范圍看，特大城市一般都是對區(qū)域、國家乃至世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有強(qiáng)大帶動力的城市。東京、悉尼、首爾等特大城市對所在國家的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率平均都在30%以上。同時，特大城市是經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)和交換集中的地方，對周圍地區(qū)產(chǎn)生較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)輻射作用，承擔(dān)國家一定區(qū)域范圍內(nèi)的組織和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動職能。因此，特大城市的空間布局必須從區(qū)域的角度來考慮，將區(qū)域發(fā)展融入到城市空間布局的各個方面。

2、 成熟、有序的空間布局結(jié)構(gòu)是特大城市發(fā)展的基礎(chǔ)。 無論是紐約的同心圈層結(jié)構(gòu)，東京以城市軌道為骨架形成了“一核七心”，還是洛杉磯的“多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，均是城市空間長期不斷優(yōu)化調(diào)整的結(jié)果，其多心組團(tuán)、新城建設(shè)、軸向發(fā)展、綠帶隔離等做法無不對城市空間格局的形成以及發(fā)展壯大提供良好的發(fā)展空間。特大城市一般是按照功能化和現(xiàn)代巨型城市發(fā)展的要求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的和諧城市發(fā)展框架，形成“ 對接全球、全域一體、整體協(xié)調(diào)、高效安全”的城市空間形態(tài)。

3、 產(chǎn)業(yè)的高端化、服務(wù)化方向是特大城市發(fā)展的命脈。特大城市集聚了大量高端產(chǎn)業(yè)，通常是新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)源地。從工業(yè)革命以來，尤其是二戰(zhàn)以后，世界城市經(jīng)歷了十分相似的變化過程：傳統(tǒng)制造業(yè)日益衰退，第三次產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長的主要推動力，而金融創(chuàng)新和信息化的迅速發(fā)展直接推動了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的迅猛發(fā)展。在城市產(chǎn)業(yè)的空間分布上，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向大都市中心地區(qū)集中，制造業(yè)則逐步向郊外遷移。

4、 城市的管制措施是特大城市發(fā)展的保障。大都市區(qū)的管制、規(guī)劃與分工合作孕育出紐約世界級城市的地位；通過劃定城市增長邊界，設(shè)置生態(tài)保護(hù)區(qū)，規(guī)定永久性生態(tài)綠地與重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地是巴黎城市管制的措施。因此，通過統(tǒng)籌引導(dǎo)、跟蹤規(guī)劃實施等管制措施，從而實現(xiàn)資源整合，保證城市的“精明增長”，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

二、 南京特大城市空間格局及存在問題

2016年9月，時任江蘇省委書記李強(qiáng)來南京調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，優(yōu)先抓好揚子江城市群建設(shè)，優(yōu)先抓好南京發(fā)展，提升南京城市首位度和影響力。如何有效提升南京城市首位度，首先要在空間優(yōu)化下功夫，構(gòu)建與特大城市相適應(yīng)的城市空間結(jié)構(gòu)。對照特大城市的基本特征，以及南京城市空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，南京初步具有特大城市基本特征，但與真正的特大城市相比仍具有一定的差距。

（一）城市之間聯(lián)系增多，區(qū)域空間協(xié)調(diào)亟待加強(qiáng)

近年來，南京以強(qiáng)化區(qū)域中心城市地位為目標(biāo)，積極融入長三角城市群建設(shè)，以交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，加強(qiáng)與南京都市圈城市的聯(lián)系，推進(jìn)跨界新城建設(shè)，使南京的區(qū)域中心城市地位得到了強(qiáng)化。但由于長期受條塊分割的影響，南京的區(qū)域合作交流多是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，雖然也取得了一些實質(zhì)進(jìn)展，但市場機(jī)制主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)、市場直接聯(lián)系與合作機(jī)制尚未形成，區(qū)域分工和資源整合未能取得實質(zhì)突破。尤其是在空間合作開發(fā)上，雖然也制定了空間協(xié)調(diào)規(guī)劃、規(guī)劃了一些跨界新城，但由于行政分割，空間合作并未取得實質(zhì)進(jìn)展，跨界新城建設(shè)也未能有效整合，跨界新城的建設(shè)并未對南京空間發(fā)展產(chǎn)生實質(zhì)影響。突出表現(xiàn)在南京東部的仙林地區(qū)，作為南京東部地區(qū)重要發(fā)展板塊，仙林副城的開發(fā)目前已經(jīng)面臨空間的瓶頸，而與之相臨的鎮(zhèn)江句容市的寶華地區(qū)，雖然空間較為充足，但由于近年房地產(chǎn)大量開發(fā)，缺少與仙林地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，已使得仙林—寶華新城建設(shè)面臨諸多問題，亟需加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或?qū)^(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。

（二）城市發(fā)展框架已拉開，組團(tuán)式結(jié)構(gòu)仍未形成

進(jìn)入新世紀(jì)以來，南京“一城三區(qū)”建設(shè)取得突破，使南京城市發(fā)展空間突破了秦淮河、紫金山和長江三大天然屏障，由老城區(qū)+新城區(qū)+新市區(qū)組成的特大城市空間框架已經(jīng)形成，增強(qiáng)了南京城市的氣勢和魅力。 但是空間功能分工有待優(yōu)化，長期以來，南京功能培育與要素集聚主要集中于主城，被束縛在相對狹小的行政區(qū)域內(nèi)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移擴(kuò)散與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展在空間上受到限制，規(guī)劃建設(shè)的“ 開敞、多心、組團(tuán)式”空間結(jié)構(gòu)仍未形成。空間布局不夠合理，高效資源低效使用、優(yōu)質(zhì)空間均質(zhì)開發(fā)、特色區(qū)域常規(guī)化發(fā)展等問題不同程度的存在。新區(qū)綜合功能尚不完善，大型商業(yè)設(shè)施仍然集中在老城中，集生產(chǎn)、生活、消費、娛樂等功能為一體的功能區(qū)域仍未形成，土地集約化利用水平不高。就業(yè)與居住相互分離，增加了新區(qū)與老城之間的交通流量，造成新區(qū)與老城之間潮汐式交通現(xiàn)象嚴(yán)重。老城保護(hù)壓力過大，老城建筑風(fēng)格、建筑的形態(tài)、風(fēng)格和色彩整體性不強(qiáng)，甚至個別高層建筑建在景觀特色的敏感地區(qū)，造成對老城風(fēng)貌的永久性破壞，在一定程度上影響了老城原有的肌理和尺度。

（三）生態(tài)空間持續(xù)改善，而國土開發(fā)強(qiáng)度過高

近年來，南京大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，全市范圍內(nèi)構(gòu)建了“四橫兩縱”的生態(tài)網(wǎng)架，劃定了生態(tài)紅線，面積達(dá)到155126平方公里，占全市國土面積的235%。 積極推動中心城區(qū)增綠，做好游園綠地規(guī)劃建設(shè)。實施了金陵石化及周邊地區(qū)、大廠地區(qū)、梅山鋼鐵及周邊地區(qū)、長江二橋至長江三橋沿岸地區(qū)等四大片區(qū)搬遷改造。到2015年，森林覆蓋率達(dá)到29%，建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)441%，城區(qū)人均公園綠地面積達(dá)137平方米，均居全國同類城市前列。但由于國土開發(fā)強(qiáng)度較高，土地資源粗放利用仍較嚴(yán)重，對南京生態(tài)空間的優(yōu)化帶來一定的壓力。2015年， 南京全市建設(shè)用地總面積達(dá)1864萬公頃，占國土總面積的281%，比全省平均水平（208%）高出近8個百分點。土地利用集約程度有待進(jìn)一步提高，從人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地來看，2015年人均城鎮(zhèn)工礦用地為13171平方米/人，超2020年規(guī)劃指標(biāo)97平方米/人，較2005年增加904平方米/人。2015年，南京人均耕地僅043畝，遠(yuǎn)低于全省086畝/人的平均水平，未來城鎮(zhèn)化推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力，人多地少矛盾十分突出。目前，南京正處于從“規(guī)模化擴(kuò)張”向“集約化提升”轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口。從空間布局來看，城市雖然跳出了主城，但一些建設(shè)常常突破了允許建設(shè)用地的界線，蔓延式的城市空間拓展模式仍在延續(xù)，生態(tài)綠地不斷被蠶食，對南京城市分散組團(tuán)式發(fā)展的總體構(gòu)架帶來了巨大的挑戰(zhàn)，影響了“以主城為核心、多心、開敞式”生態(tài)空間布局結(jié)構(gòu)的形成。同時，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)還不完善，郊區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)廊道仍未形成。今后一個時期，如果不采取更加有力的措施，任由中心城區(qū)繼續(xù)無序蔓延，任由新城區(qū)貼著中心城區(qū)發(fā)展，任由生態(tài)隔離帶、生態(tài)綠楔被不斷蠶食，城市將越發(fā)陷入“攤大餅”的困境，由此將引發(fā)更嚴(yán)重的“城市病”。

（四）創(chuàng)新活力不斷釋放，創(chuàng)新空間需要重新整合

科技資源是南京最突出的優(yōu)勢資源之一，也是保持南京中高速增長、邁向中高端發(fā)展的核心動力。盡管南京研發(fā)投入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到30%，全市科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到61%以上。但全市創(chuàng)新空間和資源使用仍較為分散，產(chǎn)學(xué)研合作的深度和廣度有待拓展，急需對全市創(chuàng)新空間和創(chuàng)新資源進(jìn)行全面整合。南京“十三五”規(guī)劃已明確了建設(shè)東南科技創(chuàng)新示范帶的戰(zhàn)略部署，但由于這一地區(qū)分屬于多個行政區(qū)管轄，東南科技創(chuàng)新示范帶的建設(shè)還面臨很多困境，創(chuàng)新資源配置的體制障礙有待突破，資源分散運作、封閉管理的格局沒有真正解決，缺乏相關(guān)政策、資金、資源支撐，載體建設(shè)、重大項目、人才引進(jìn)等工作力度也不夠，難以發(fā)揮創(chuàng)新的引領(lǐng)作用。同時，城市空間布局仍較傳統(tǒng)，未能緊扣南京科教創(chuàng)新優(yōu)勢，營造適應(yīng)科技創(chuàng)新人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和休閑生活的空間，對南京打造創(chuàng)新型城市具有一定的影響。

（五）城市發(fā)展體制尚待完善，空間管理協(xié)調(diào)難度大

隨著南京城市擴(kuò)展帶來的城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，必然要求調(diào)整現(xiàn)行的管理體制，以適應(yīng)城市空間發(fā)展的新形勢，但從南京目前城市建設(shè)管理體制來看，仍然存在一些較為突出的問題。一是近郊鎮(zhèn)（街道）域開發(fā)模式，未實現(xiàn)空間發(fā)展的融合。 市郊區(qū)地域大、資源足，長期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展“鎮(zhèn)（街道）域主導(dǎo)”，但隨著城市化深入，其弊端也越發(fā)明顯，由于在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)要求方面與主城有較大差距，鎮(zhèn)（街道）與鎮(zhèn)（街道）之間規(guī)劃缺乏協(xié)同，產(chǎn)業(yè)分布碎片化，城市發(fā)展面臨“二次開發(fā)”的矛盾。如近郊的橋北及雨花臺、棲霞和江寧等部分地區(qū)，雖然與主城距離較近，面上為城市形態(tài)，但實際上功能結(jié)構(gòu)等與城市仍有一定差距。二是各城市功能區(qū)與行政區(qū)相互交錯重疊，城區(qū)、郊區(qū)和新設(shè)區(qū)等同一空間單元多個行政管理邊界犬牙交錯，如江北新區(qū)目前仍存在多個行政管理主體，南部新城等分屬不同的行政區(qū)管轄，加大了管理協(xié)調(diào)難度，提高了行政管理成本，并給市政建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)帶來一定的難度。

三、 南京市國土空間優(yōu)化的相關(guān)建議

根據(jù)提升南京城市首位度的要求，按照功能板塊建設(shè)范圍，謀劃城市整體空間發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)空間、產(chǎn)業(yè)和社會一體化發(fā)展，構(gòu)建適應(yīng)特大城市發(fā)展的空間布局結(jié)構(gòu)。

（一）在區(qū)域協(xié)同中拓展南京城市發(fā)展空間

積極對接“一帶一路”和世界級長三角城市群建設(shè)，搶抓省委省政府推進(jìn)揚子江城市群建設(shè)的契機(jī)，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中優(yōu)化南京空間結(jié)構(gòu)。一是積極爭取省委省政府的支持，以增強(qiáng)南京在揚子江城市群中輻射和帶動作用為目標(biāo)，建議借鑒安徽省做強(qiáng)做大合肥的發(fā)展經(jīng)驗，調(diào)整優(yōu)化江蘇省行政區(qū)劃，重點推進(jìn)南京東部和鎮(zhèn)江西部地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，以促進(jìn)南京東部地區(qū)發(fā)展為重點，加快仙林副城與寶華地區(qū)融合，緩解南京東部地區(qū)發(fā)展空間不足的問題，完善這一地區(qū)配套服務(wù)，使之成為揚子江城市群輻射帶動的增長極。二是加強(qiáng)區(qū)域重大基礎(chǔ)對接，以軌道交通和快速交通建設(shè)為重點，重點推進(jìn)寧句城際、寧揚城際等交通設(shè)施建設(shè)，通過交通發(fā)展導(dǎo)向，加強(qiáng)寧鎮(zhèn)揚發(fā)展空間融合，實現(xiàn)南京發(fā)展空間拓展。三是著力建設(shè)跨界新城，以特色小鎮(zhèn)建設(shè)為主要目標(biāo)，重點共建龍?zhí)断率駷I江新城、六合儀征跨界新城、柘塘博望新城和湖熟郭莊新城等，在真正意義上實現(xiàn)南京區(qū)域發(fā)展空間融合。

（二）打造宜居宜業(yè)的生態(tài)空間

將“生態(tài)優(yōu)先”理念融入城市規(guī)劃、建設(shè)和管理全過程，把生態(tài)建設(shè)作為特大城市建設(shè)的重要支撐。一是注重生態(tài)環(huán)境“系統(tǒng)化、精細(xì)化、功能化”建設(shè)，促進(jìn)城市綠地、郊區(qū)林地、生態(tài)濕地融合，構(gòu)建“環(huán)、楔、廊、園”生態(tài)框架，建立完善適應(yīng)特大型城市的生態(tài)發(fā)展格局。重點推進(jìn)濱江生態(tài)帶、江北新區(qū)生態(tài)隔離廊道、秦淮河生態(tài)帶、明外廓環(huán)城生態(tài)帶、環(huán)城高速公路生態(tài)帶等建設(shè)，加強(qiáng)楔形綠地建設(shè)，改造提升城市公園。二是嚴(yán)格保護(hù)功能組團(tuán)之間綠地空間，按照“多心開敞、軸向組團(tuán)、擁江發(fā)展”的城市空間結(jié)構(gòu)，嚴(yán)禁城市建設(shè)侵占組團(tuán)之間的綠地，保持組團(tuán)之間生態(tài)空間穩(wěn)定，建設(shè)宜居宜業(yè)的生產(chǎn)和生活空間。

（三）營造面向科教優(yōu)勢的創(chuàng)新型空間

科學(xué)處理好“城市規(guī)?！迸c“城市素質(zhì)”這對矛盾，在發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的同時，要通過政策導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)杠桿、金融支撐、人才戰(zhàn)略、對外合作等重要手段加速南京由“南京制造”向“南京研發(fā)”和“南京創(chuàng)意”的轉(zhuǎn)移，力求在5-10年內(nèi)使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市素質(zhì)達(dá)到一個新的高度，從根本上甩掉歷史積淀下來重化工沉重“包袱”。具體來說，要堅持統(tǒng)籌城市空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，借鑒美國硅谷“產(chǎn)-學(xué)-城”緊密結(jié)合的空間布局模式，實施面向科技創(chuàng)新的規(guī)劃管控措施，推進(jìn)大學(xué)、產(chǎn)業(yè)研發(fā)區(qū)、生態(tài)廊道、居住社區(qū)、公共空間等緊湊布 局，建立便捷的創(chuàng)新服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)美的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境、開放的創(chuàng)新交往空間、靈活的創(chuàng)新辦公場所，營造適應(yīng)創(chuàng)新人員生活的城市空間，激發(fā)全城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

（四）建設(shè)城鄉(xiāng)和諧的融合空間

突破以城市主導(dǎo)郊區(qū)發(fā)展的模式，確立郊區(qū)與城市同等的發(fā)展地位，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。培育制造業(yè)特色名鎮(zhèn)（街），推進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品深加工，積極培育和發(fā)展具有地方特色和文化傳統(tǒng)品牌勞務(wù)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)、社會及文化交流，推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展，使郊區(qū)域成為南京自然健康食品的供應(yīng)基地、休閑旅游療養(yǎng)基地、傳統(tǒng)文化體驗的精神家園，南京可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)屏障。 照農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，重點建設(shè)新城和新市鎮(zhèn)等，逐步適度減少農(nóng)村生活空間，將閑置的農(nóng)村居民點等復(fù)墾整理成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間或綠色生態(tài)空間。加強(qiáng)人口向新市鎮(zhèn)和中心村集聚，重點建成一批與中國特色的世界城市要求相適應(yīng)，特色鮮明、功能完善、宜居宜業(yè)、體制機(jī)制活、輻射能力強(qiáng)的特色小鎮(zhèn)，建成一批有 規(guī)模、文明宜居、文化獨特的新型農(nóng)村社區(qū)。超前規(guī)劃建設(shè)以地鐵站為中心的地鐵小鎮(zhèn)，通過結(jié)合地鐵站點與地面商業(yè)中心，構(gòu)建大規(guī)模、功能完善的城市空間系統(tǒng)，實現(xiàn)商業(yè)功能、交通功能和社會功能的平衡。

（五）調(diào)整優(yōu)化城市規(guī)劃發(fā)展體制

借鑒國內(nèi)一線或二線特大城市經(jīng)驗，健全城市規(guī)劃建設(shè)體制機(jī)制，營造適應(yīng)特大城市和東部地區(qū)重要中心城市發(fā)展的管理模式。一是加強(qiáng)“多規(guī)融合”，促進(jìn)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型與土地利用方式轉(zhuǎn)變相互融合，實現(xiàn)土地與規(guī)劃的審批程序?qū)雍统鞘锌臻g“一張圖”管理，有效解決土地利用規(guī)劃與城市發(fā)展總體規(guī)劃不同步甚至沖突的問題。二是徹底改變鎮(zhèn)（街）域發(fā)展模式。以組團(tuán)發(fā)展為重點，以區(qū)劃調(diào)整為手段，加強(qiáng)城市發(fā)展“收權(quán)”，徹底改變原有的鎮(zhèn)域發(fā)展模式，從全市層面來統(tǒng)籌發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下打破資源瓶頸奠定基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)“全市一盤棋”，不僅在物理形態(tài)上，還要在內(nèi)涵和功能上，真正實現(xiàn)與中心城區(qū)的一體化。 具體來說，重點推進(jìn)六合與浦口兩區(qū)合并，一體化建設(shè)江北新區(qū)，打造南京向安徽、蘇北輻射的門戶；整合東南科技創(chuàng)新示范帶資源，重新整合仙林、棲霞、江寧部分地區(qū)的空間布局，在全省打造具有全球影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和有國際競爭力的先進(jìn)制造業(yè)基地進(jìn)程中，發(fā)揮排頭兵作用；整合南部新城空間資源，增強(qiáng)接軌上海、融入長三角城市群、服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶的能力。

來源：紫金智庫