作者：廣東外語外貿(mào)大學副教授、博導、珠江學者，中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所博士后 韓永輝

編者按：

隨著中國不斷走到世界舞臺的中央，參與全球治理，在國際事務(wù)中發(fā)揮積極作用，“多邊舞臺”的重要性毋庸置疑。在這樣的時代背景之下，開展全球治理、國際組織和多邊問題研究的緊迫性和必要性日益凸顯。為了加強該領(lǐng)域的研究，中國社會科學院世經(jīng)政所全球治理研究系列（GGP）聯(lián)合光明網(wǎng)理論頻道將持續(xù)追蹤“國際組織與多邊動態(tài)”和“全球治理學科動態(tài)”，定期推送相關(guān)綜述、動態(tài)追蹤和研究報告。需要注意的是，在國際舞臺上各國的主張往往與政治訴求、國家利益等緊密相連，部分國家的觀點是帶有特定目的，甚至是有失偏頗的。但我們?nèi)匀恍枰右粤私夂驼_辨識，從而知己知彼，在百年未有之大變局中更好地把握中國未來。

摘要：

2019年11月13日到14日，金磚國家領(lǐng)導人峰會將在巴西利亞舉行。成立至今，金磚國家在經(jīng)濟、科教、文化、智庫等領(lǐng)域建立了合作機制，金磚峰會議題獲得有效推進。但同時制度、經(jīng)濟、政治和機制層面上阻礙金磚國家深入合作的因素也依然存在。因此，需要正確把握金磚國家未來發(fā)展方向，應(yīng)攜手推進“一帶一路”倡議，發(fā)掘數(shù)字經(jīng)濟合作的新動能，做好全球治理的排頭兵。第二個“黃金十年”任重道遠，金磚國家應(yīng)謀求開放創(chuàng)新、合作共贏的發(fā)展機制；創(chuàng)建互信互助、共建共享的安全合作格局；建立平等相待、互商互諒的新型伙伴關(guān)系；加強和而不同、兼收并蓄的文化交流以及培育共商共建共享的金磚一體化大市場。

關(guān)鍵詞：金磚國家、成績、問題、對策

2019年，巴西接任金磚國家輪值主席國，金磚國家領(lǐng)導人第十一次會晤將于11月13日至14日在巴西首都巴西利亞舉行?！敖鸫u峰會”已走過10年，集中代表著廣大新興經(jīng)濟體利益的“金磚五國（BRICS）”在這十年來脫穎而出，加速發(fā)展，是實實在在的南南合作主力軍。但同時金磚國家也面臨著全球性的風險和挑戰(zhàn)，世界主要經(jīng)濟體經(jīng)濟增長動能不足，國際市場需求疲弱，全球價值鏈穩(wěn)定性下降；貿(mào)易保護主義和投資保護主義力量全面抬頭，新興經(jīng)濟體與發(fā)達國家的全球治理話語權(quán)爭奪不斷加劇。金磚國家內(nèi)部發(fā)展同樣承受著巨大的壓力，俄羅斯與西方的關(guān)系短期內(nèi)很難改善，印度的國家發(fā)展計劃持續(xù)受到社會內(nèi)耗的阻擾，中國經(jīng)濟增長動能轉(zhuǎn)換放緩，南非深受經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題困擾。值此全球風險上升、國際挑戰(zhàn)驟增之時，金磚國家若不能合作、共生和聯(lián)合自強，必然只能接受既定制度的主宰。在這種情況下，有必要對金磚國家的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀進行總結(jié)，并把握當前存在問題和正確的發(fā)展方向，才能贏得未來合作。一方面，金磚國家應(yīng)借助新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的利益與訴求，實現(xiàn)自我的穩(wěn)固發(fā)展和目標的達成；另一方面，應(yīng)積極提升新興經(jīng)濟體國際話語權(quán)，借助金磚平臺，打造新的全球政治經(jīng)濟社會治理架構(gòu)，豐富“人類命運共同體”這一理念的內(nèi)涵和實踐。

一、 歷史回顧與發(fā)展現(xiàn)狀

為了增進共同的經(jīng)濟利益及國際影響力，金磚各成員國逐步在經(jīng)濟、科教、文化、智庫等領(lǐng)域建立了合作機制，金磚峰會議題有效推進，金磚國家成為發(fā)展中國家進行合作的穩(wěn)定平臺。

（一）經(jīng)濟領(lǐng)域合作亮點紛呈

經(jīng)過十年發(fā)展，金磚國家已建立多個經(jīng)濟合作機制，彼此之間相輔相成，構(gòu)成金磚國家經(jīng)濟合作機制體系。

一是，領(lǐng)導人和經(jīng)貿(mào)部長定期會晤機制。從2009年到2018年，金磚國家共舉行了十次領(lǐng)導人會晤，形成了金磚國家領(lǐng)導人定期會晤機制，在各項合作機制中起到帶頭和總攬全局作用。經(jīng)貿(mào)部長定期會晤機制一般在領(lǐng)導人會晤的前一天舉行，為滿足成員國進行定期商談需求而設(shè)立的。領(lǐng)導人和經(jīng)貿(mào)部長定期會晤機制站在政策的高度引領(lǐng)金磚國家經(jīng)濟合作的發(fā)展，落實制定綱領(lǐng)性框架，推動金磚國家經(jīng)濟合作的進程，指明發(fā)展方向。

二是，金磚國家新開發(fā)銀行。從2012年第四次領(lǐng)導人會晤探討成立金磚國家新開發(fā)銀行的可能性到2015年7月金磚國家新開發(fā)銀行成立并落戶上海，金磚國家新開發(fā)銀行為金磚國家以及其他發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展項目籌集資金，緩解融資困難，同時也為全球和區(qū)域多邊開發(fā)機構(gòu)提供有益補充。

三是，金磚國家工商理事會。2013年成立，由25名（每國5名）來自工業(yè)和服務(wù)業(yè)的不同領(lǐng)域的成員組成，金磚國家工商理事會旨在加強和促進金磚五國工商界經(jīng)濟、貿(mào)易、商務(wù)和投資聯(lián)系，促使五國工商界與政府間的定期對話，突破阻礙金磚國家加強經(jīng)濟、貿(mào)易和投資聯(lián)系的瓶頸，并提出解決方案。

四是，金磚國家外匯應(yīng)急儲備基金。從2012年二十國集團峰會期間，金磚國家領(lǐng)導人磋商建立應(yīng)急儲備安排，到2014年五國簽署《關(guān)于建立金磚國家應(yīng)急儲備安排的條約》，金磚國家外匯應(yīng)急儲備基金承諾當五國出現(xiàn)國際收支困難時，該基金可用作國際貨幣基金組織的替補融資平臺，對促進金磚國家和全球的金融穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。

（二）科技、教育、文化和智庫等領(lǐng)域深化合作

科技領(lǐng)域，2014年首屆金磚國家科技和創(chuàng)新部長級會議上，五國均表示將大力加強未來科技合作，加強科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策方面交流。2015年簽署《金磚國家政府間科技創(chuàng)新合作諒解備忘錄》，同年發(fā)表《莫斯科宣言》。2017年《廈門宣言》強調(diào)各國支持落實《金磚國家創(chuàng)新合作行動計劃（2017~2020）》。

教育領(lǐng)域，2015年金磚國家大學聯(lián)盟以及金磚國家網(wǎng)絡(luò)大學成立，同年五位大學校長共同發(fā)表《北京宣言》，五國教育部長同發(fā)表《巴西利亞教育宣言》。并且在2017年《金磚國家領(lǐng)導人廈門宣言》中，明確表示下一步行動計劃將積極推動關(guān)于教育和智庫合作，如提供獎學金、組織夏令營等。

文化領(lǐng)域，2015年簽署《金磚國家政府間文化合作協(xié)定》，并達成金磚國家人文交流合作協(xié)議，規(guī)定從2015年起，金磚國家工會論壇、金磚國家旅游研討會、金磚國家青年論壇和金磚國家電影節(jié)等專題活動將成為今后五國合作交流的常態(tài)化發(fā)展渠道。

智庫領(lǐng)域，一是智庫論壇，一般在金磚國家峰會召開之前舉行，由舉辦領(lǐng)導人會晤的國家主辦，各國智庫相關(guān)成員參會，討論形成“智庫論壇對金磚國家領(lǐng)導人會晤的建議”；二是金磚國家智庫理事會會議，2013年3月五國智庫牽頭單位在峰會期間成立了“金磚國家智庫理事會”，以后每年在金磚峰會前召開理事會會議。

（三）峰會議題有效推進

1. 中心議題

在金磚合作“第一個十年”里，全球金融治理變革、糧食安全和農(nóng)業(yè)合作、能源安全、氣候變化和技術(shù)合作等議題是峰會討論的熱點。

（1）全球金融治理變革

國際金融改革問題一直是金磚機制最核心、最持續(xù)的關(guān)注議題。第二次世界大戰(zhàn)之后形成的以世界銀行和國際貨幣基金組織為核心的國際貨幣金融體系，存在民主赤字、偏袒發(fā)達國家利益、不能充分反映發(fā)展中國家利益，及無法適應(yīng)國際關(guān)系格局已發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化等問題。因此自2008年開始金磚國家抱團取暖，集思廣益，倡導國際金融體系改革，推動國際貨幣體系多元化，成立金磚國家新開發(fā)銀行，建立金磚國家應(yīng)急儲備安排。未來，金磚國家在遵循現(xiàn)有的金融治理體系的基礎(chǔ)上，通過雙邊、多邊等方式，建立新的金融機構(gòu)、貨幣互換安排等促進自身發(fā)展，推動全球金融治理向更加公平公正、合作共贏方向發(fā)展。

（2）糧食安全和農(nóng)業(yè)合作

2009年首次金磚國家峰會上，發(fā)表《金磚國家關(guān)于全球糧食安全的聯(lián)合聲明》，糧食安全一直是主要的議題。從2010年3月，金磚國家首次農(nóng)業(yè)部長級會議召開，到2011年正式建立金磚國家農(nóng)業(yè)合作工作組，再到2016年“金磚國家基本農(nóng)業(yè)信息交流系統(tǒng)”上線，又到2019年9月第九屆金磚國家農(nóng)業(yè)部長會議召開，金磚國家定期就農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)貿(mào)易數(shù)據(jù)和政策、挑戰(zhàn)和風險評估等方面深入交流。此外金磚國家還定期舉辦農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)投資論壇、糧食安全合作論壇等經(jīng)貿(mào)促進活動，促進企業(yè)投資與貿(mào)易合作。未來，金磚國家要積極尋求五國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的利益契合點，對接各國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以聚合各方訴求。

（3）能源安全

能源是金磚國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的基礎(chǔ)。從2009年首次金磚國家峰會上，《葉卡捷琳堡會晤聯(lián)合聲明》旨在保障金磚國家能源安全并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，到2011年《三亞宣言》、2012年《德里宣言》，又到2017年《廈門宣言》、2018年《約翰內(nèi)斯堡宣言》，對清潔和可再生能源領(lǐng)域的合作開發(fā)、聯(lián)合研究、技術(shù)分享、信息交流和平臺建設(shè)等方面展開對話和討論，促進開放、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的能源運行體系的構(gòu)建。從“薪柴時代”到“煤炭時代”“油氣時代”乃至“新能源時代”，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體的國際地位經(jīng)歷了多次變遷。未來，金磚國家將繼續(xù)加大在可再生能源和清潔能源上的國際合作，以推進金磚國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（4）氣候變化

2009年首次金磚國家峰會便高度重視氣候變化議題，呼吁各國就如何應(yīng)對氣候變化開展建設(shè)性對話，將保護氣候措施與履行社會經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)相結(jié)合。截止到目前金磚國家環(huán)境部長非正式會議已舉行過五次，在空氣質(zhì)量改善、水資源利用與管理、維護生物多樣性方面達成了廣泛的共識并取得了豐碩的成果。未來，金磚國家可利用比較優(yōu)勢，建立互補、 共贏的氣候合作機制，加強與國際社會的溝通、交流，注重吸收發(fā)達國家在氣候變化領(lǐng)域的經(jīng)驗，構(gòu)建更加高效的氣候合作平臺。

（5）技術(shù)合作

2014年金磚國家專家組建立，旨在重要領(lǐng)域開展務(wù)實合作及加強國際協(xié)調(diào)。2018年9月，金磚國家未來網(wǎng)絡(luò)研究院成立，金磚各國鼓勵和支持建立其分支機構(gòu)。2019年，第五屆金磚國家通信部長會議成果文件《巴西利亞宣言》，明確了金磚國家未來網(wǎng)絡(luò)研究院職責范圍，并就各方面合作達成共識。未來，金磚國家將加強與其他國際組織所屬信息通信多邊機制、論壇對接，關(guān)注技術(shù)標準制定，利用國際合作政策工具，追求知識橫向水平擴散。

2. 外圍議題

除上述中心議題外，金磚國家同樣關(guān)注可持續(xù)發(fā)展和包容性增長、稅收和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等議題。

（1）可持續(xù)發(fā)展和包容性增長

金磚國家認識到教育對于可持續(xù)發(fā)展和包容性增長的戰(zhàn)略重要性，并于2015年成立了金磚國家大學聯(lián)盟。2018年金磚峰會上探討的可持續(xù)性主題包括水資源管理、生物多樣性保護、“海洋經(jīng)濟”、能源安全和糧食安全等，重申支持聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和關(guān)于氣候變化的《巴黎協(xié)定》，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展紐帶。未來，金磚國家將在不同領(lǐng)域開拓可持續(xù)發(fā)展的合作。

（2）稅收

從2013年1月首次金磚國家稅務(wù)局長會議揭開稅務(wù)合作的序章，到2017年7月，金磚五國簽署《金磚國家稅務(wù)合作備忘錄》，這是金磚國家稅務(wù)合作的第一份機制性文件，標志著稅收合作路線圖逐漸明晰。五國達成多項共識，并承諾實施金融賬戶涉稅信息自動交換標準，加強主管當局間信息交換。未來，金磚五國在醞釀出臺一攬子減稅措施，以便在新一輪全球競爭中“搶跑”。

（3）基礎(chǔ)設(shè)施合作

基礎(chǔ)設(shè)施是一個經(jīng)濟體實現(xiàn)經(jīng)濟增長不可或缺的硬件支撐。2013年，《德班宣言》中多次提到基礎(chǔ)建設(shè)的重要性。 金磚國家在基礎(chǔ)設(shè)施投資中所占比重接近全球基礎(chǔ)設(shè)施投 資的一半。金磚國家新開發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行 兩家新的國際金融機構(gòu)重點支持基礎(chǔ)設(shè)施投資，尤其是新開發(fā)銀行主要致力于為經(jīng)濟增長不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資支持。未來，金磚國家將加強多邊框架來應(yīng)對全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所面臨的挑戰(zhàn)，通過加強自身能力建設(shè)來滿足更大的投資需求。

二、 存在的問題分析

雖然金磚國家在多個領(lǐng)域的合作已經(jīng)取得較大的成就，但嚴重阻礙金磚國家開展深入合作的因素也依然存在。制度層面上，多邊制度僵局與貿(mào)易制度改革話語權(quán)博弈影響金磚國家未來發(fā)展方向；經(jīng)濟層面上，中印兩國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度高，國際貿(mào)易同質(zhì)競爭激烈；各成員國產(chǎn)業(yè)發(fā)展位勢不同，各自經(jīng)濟利益訴求難以統(tǒng)一。政治層面上，地緣政治沖突和國際話語權(quán)爭奪給合作帶來較大負面影響。機制層面上，金磚國家合作機制的不完善給議題落實帶來困難。

（一）制度層面：多邊制度僵局與話語權(quán)博弈

1. 多邊制度陷入僵局

世界貿(mào)易組織（WTO）、國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行是二戰(zhàn)后世界治理體系的三大多邊機制，發(fā)展至今，亟須必要的調(diào)整和改革，以適應(yīng)世界力量平衡的變化。首先，IMF和世界銀行改革進展緩慢。金磚國家多次重申致力于推動國際貨幣基金組織的份額總檢查以及世界銀行的股權(quán)審議，以期完成兩大機構(gòu)在份額和投票權(quán)方面做出有利于新興市場國家和發(fā)展中國家的調(diào)整，然而，國際貨幣基金組織份額和治理結(jié)構(gòu)改革進展緩慢。其次，WTO多哈回合談判無果而終。多哈回合中，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體和發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)自由貿(mào)易化等議題上分歧顯著，雙方利益難以調(diào)和，幾屆部長級會議均談判破裂。最后，WTO爭端解決機制因美國的有意阻撓瀕臨癱瘓。2017年8月以來，因美國持續(xù)阻撓成員選任，使得目前僅剩下3名大法官，是上訴機構(gòu)運行的最低要求，并隨著2019年12月2名法官的到期，若再不展開遴選，上訴機構(gòu)成員將無以為繼。

2. 貿(mào)易制度改革話語權(quán)博弈

當前國際貿(mào)易領(lǐng)域的組織、機制十分龐雜，除WTO外， 還有各區(qū)域集團以及大量的政府間協(xié)議，各種國際貿(mào)易會議、首腦峰會和貿(mào)易談判會議。但總體格局已經(jīng)出現(xiàn)分化，國際貿(mào)易和其規(guī)則背后的主導者可以劃分為兩大群體，以美國為首的發(fā)達工業(yè)國家組成的七國集團和以中國為代表的新興經(jīng)濟體，其中金磚國家是新興經(jīng)濟體的典型代表。在推進WTO制度改革上，兩大群體提出的改革方案針鋒相對，WTO成為在位霸權(quán)國和新興崛起國話語權(quán)競爭和博弈的場合。金磚國家做出捍衛(wèi)WTO基本原則、核心價值和支持WTO實現(xiàn)現(xiàn)代化改革的表態(tài)，但由于大國之間潛在沖突的可能性將長期存在，因此金磚國家亟需認真思考全球治理秩序該如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，進而有效應(yīng)對不確定性風險的問題。

（二）經(jīng)濟層面：對外貿(mào)易與經(jīng)濟利益訴求不同

隨著金磚國家實力、利益的不斷提高和拓展，各國之間因發(fā)展的需要而在經(jīng)濟領(lǐng)域產(chǎn)生的摩擦和利益錯位不斷凸顯，最明顯的為中印之間貿(mào)易同質(zhì)競爭和金磚國家間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益錯位問題。

1. 中印國際貿(mào)易同質(zhì)競爭激烈

中國和印度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向部分重合。制造業(yè)方面，兩國發(fā)展具有明顯的趨同性。中印兩國在勞動密集型制造業(yè)上競爭優(yōu)勢顯著，尤其是紡織品和橡膠制品等，市場占有率不斷上升。同時中印兩國日益注重資本密集型制造業(yè)發(fā)展，在汽車和電子與信息設(shè)備等制造業(yè)上也實力相當。服務(wù)業(yè)方面，兩國也展開激烈角逐。印度服務(wù)業(yè)發(fā)展速度較快，尤其軟件業(yè)在世界上具有極大的競爭力。中國也日趨重視服務(wù)業(yè)發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)迎來快速增長。中印兩國在國際市場上的競爭會日趨激烈。印度近年來對中國頻繁實施反傾銷措施，涉案產(chǎn)品主要集中于化工業(yè)、機電業(yè)、塑料橡膠和紡織業(yè)等兩國出口商品重合的制造行業(yè)。

2. 金磚國家各自經(jīng)濟利益訴求不一

金磚國家各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展方位勢不同，參差不齊。印度、中國在全球價值鏈中處于相對低端的制造環(huán)節(jié)，巴西、俄羅斯、南非則處于低端農(nóng)產(chǎn)品和資源產(chǎn)品生產(chǎn)、出口環(huán)節(jié)，因此，巴西為克服經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對單一的弊端，急需加快工業(yè)化進程，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級；俄羅斯則需要削弱對化石能源出口的過度依賴，尋求新的經(jīng)濟增長點；印度的首要目標在于盡快提升城市化、工業(yè)化水平，充分發(fā)揮勞動力資源，解放國內(nèi)消費需求；中國則致力于在擴大總需求的同時加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；南非急需創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，降低人口失業(yè)率，完善經(jīng)濟體系。金磚五國利益訴求各不相同，為經(jīng)濟合作共贏增加了難度。

（三）政治層面：政治互信深層隱患較多

金磚各成員的國家性質(zhì)、政治制度、意識形態(tài)不同，政治利益存在差異。深層的政治互信隱患，如地緣政治制約和區(qū)域國際話語權(quán)爭奪等妨礙其深入合作。

1. 地緣政治制約金磚關(guān)系正常發(fā)展

發(fā)達國家對金磚國家合作的干擾和分化無處不在，美國對南美洲有較強的傳統(tǒng)影響力，作為南美大國，巴西的政策易受到美國影響；美日的“印太”戰(zhàn)略也在不斷拉攏印度制約中國；歐盟是南非最大的區(qū)域貿(mào)易伙伴、投資方及援助方， 對南非有一定影響力。且印度在領(lǐng)土問題、印巴關(guān)系、西藏問題以及南亞形勢方面均與中國存在矛盾，俄羅斯在中亞與遠東地區(qū)也存在對中國的防范心理。在一定程度上，這些問題在一定程度上向金磚國家形成更緊密的合作關(guān)系提出了挑戰(zhàn)，不利于協(xié)同發(fā)展。

2. 國際話語權(quán)主導權(quán)爭奪較為激烈

金磚各國對于區(qū)域國際話語權(quán)主導權(quán)的爭奪增強了合作的不穩(wěn)定性和不確定性。第一，中印俄三國發(fā)起或參與的經(jīng)濟走廊覆蓋地區(qū)重合，業(yè)務(wù)發(fā)展重疊，競爭不斷凸顯。金磚各國在發(fā)展階段上較為相似，都有各自的國際發(fā)展戰(zhàn)略，如中國的“一帶一路”倡議，印度和日本的“亞非發(fā)展走廊”，印度、俄羅斯和伊朗的“國際南北運輸走廊”。各國的國際發(fā)展戰(zhàn)略有交叉、有重疊，如果不能有效銜接，雙方競爭在所難免，將影響地區(qū)合作效率，帶來更多新挑戰(zhàn)。第二，巴西和印度希望加入聯(lián)合國安理會，借此提高自身國際地位。近年來，印度和巴西謀求世界大國的欲望愈加強烈，并加速推行其大國戰(zhàn)略，與德國和日本組成了“四國聯(lián)盟”，爭取成為聯(lián)合國安理會常任理事。印巴“入常”是提高自身國際地位的追求，也是兩國與“五?！敝g展開的利益與權(quán)力的爭斗，這將給金磚合作帶來較大的不確定性。

（四）機制層面：合作模式創(chuàng)新突破有限

目前，金磚國家的溝通合作模式創(chuàng)新突破有限，未能擺脫傳統(tǒng)的“對話式論壇”的局限性，合作效率低；主要體現(xiàn)在合作機制不健全，合作決議落實難度大等方面。

1. 合作機制不健全不完善

金磚國家合作機制存在的問題主要體現(xiàn)在三個方面。第一，運行機制不健全。金磚國家的合作機制較為松散，至今仍未設(shè)立秘書處。溝通合作機制仍采用舉辦領(lǐng)導人會晤、部長會晤等形式，執(zhí)行力較低，治理成效不高，難以就熱點問題或應(yīng)急問題展開及時磋商。第二，制度文件不完善。一方面，金磚國家缺乏統(tǒng)一的約束性規(guī)范文件，目前建立的合作機制主要是領(lǐng)導人會晤主導下的多論壇式交流，沒有簽署具有法律約束力的協(xié)議和文件。另一方面，投入分擔與激勵規(guī)制缺乏，由于金磚國家規(guī)模實力差距較大，對合作機制的投入以及所愿意分擔的權(quán)力平等之間難以達到均衡。第三，利益訴求不一致。金磚國家由于發(fā)展階段、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、國情以及地緣政治狀況等不同，利益交匯少，所以在合作議題和領(lǐng)域的選擇上，各國政策的優(yōu)先程度排序不盡相同。如在國家安全利益的議題上存在分歧，導致各國在推動金磚國家安全合作的程度和方向上有所差異。

2. 合作決議落實難度較大

議題落實難度大主要有外部和內(nèi)部兩個原因。第一，金磚國家面臨巨大的國際壓力。近年來全球經(jīng)濟復蘇乏力，地緣政治風險加劇，金磚國家合作面臨的挑戰(zhàn)必然愈大，戰(zhàn)略情勢也必然更復雜，容易受到發(fā)達國家經(jīng)濟政策和政治干預(yù)的影響。在此背景下，金磚國家推行合作決議阻力較大。第二，金磚國家內(nèi)部缺少凝聚力，政治互信不足。在落實議題過程中，有些成員因國內(nèi)問題拖累而無暇分身國際事務(wù)，有些成員國因擔心他國坐大而影響自身在機制中的地位和作用，有些成員國之間存在問題糾紛等現(xiàn)象的存在使得金磚國家間可持續(xù)合作動力不足。比如，就實力地位而言，其他四國的經(jīng)濟規(guī)模加起來也不如中國，這有可能導致四國在身份認同和機制建設(shè)上產(chǎn)生異議，進而影響合作決議的推進。

三、 啟示與對策建議

近幾年來，以美國為代表的發(fā)達國家在國際經(jīng)濟領(lǐng)域推行保護主義，國際政治領(lǐng)域奉行單邊主義，從而給發(fā)展中國家的主權(quán)、安全和發(fā)展利益帶來了更加嚴峻的挑戰(zhàn)。面對國際發(fā)展環(huán)境的惡化，金磚國家需要攜手合作、攻堅克難，正確把握未來發(fā)展方向，建立長效合作機制，深化合作伙伴關(guān)系，加強文化交流，推動一體化大市場的建設(shè)，健全安全合作機制，實現(xiàn)共謀包容增長和共同繁榮。

（一）啟示：正確把握金磚國家未來發(fā)展方向

金磚合作機制作為全球經(jīng)濟的新鮮血液和國際秩序變革的驅(qū)動力，其未來發(fā)展前景顯得至關(guān)重要，需正確把握金磚未來發(fā)展方向。

1. 金磚國家應(yīng)攜手推進“一帶一路”倡議

“一帶一路”國際合作是以均衡、包容和可持續(xù)發(fā)展為主要特點的新一輪全球化的載體，而金磚國家在引領(lǐng)新一輪經(jīng)濟全球化過程中推動全球平衡發(fā)展、聯(lián)通發(fā)展和包容發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。金磚國家代表發(fā)展中國家在國際上的利益，推動全球向更加均衡、更加合理的方向發(fā)展，金磚國家需要“一帶一路”倡議這個載體，并與世界各國協(xié)同推動形成合力，共同打造人類命運共同體。“一帶一路”倡議推動金磚國家及“一帶一路”沿線國家貿(mào)易理念認知升級，正確看待全球貿(mào)易業(yè)態(tài)及利益格局新變化，同時激活全球貿(mào)易增長動能，避免經(jīng)濟全球化進程停滯，以產(chǎn)業(yè)和技術(shù)國際合作推動包容性貿(mào)易和投資能力建設(shè)。金磚國家應(yīng)攜手“一帶一路”倡議立足當下放眼未來，努力塑造創(chuàng)新、活力、聯(lián)動、包容的世界經(jīng)濟，堅定維護多邊貿(mào)易體制和開放型世界經(jīng)濟，樹立利益共同體、命運共同體和責任共同體意識，在建設(shè)中前進，在發(fā)展中完善，在合作中成長。

2. 金磚國家應(yīng)發(fā)掘數(shù)字經(jīng)濟合作的新動能

數(shù)字經(jīng)濟不僅是經(jīng)濟發(fā)展的新動能，也是社會發(fā)展的重要驅(qū)動力，改變了全球經(jīng)濟格局、利益格局和安全格局。不管是將于2019年11月13日到14日召開的金磚領(lǐng)導人峰會還是將于2019年11月16日到17日召開的APEC峰會，數(shù)字經(jīng)濟都是其重要討論議題。金磚國家屬于新興經(jīng)濟體，在數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字經(jīng)濟政策環(huán)境方面的市場空間及發(fā)展?jié)摿薮?。?shù)字經(jīng)濟托起了金磚國家新的雙贏模式，在跨境電商、企業(yè)跨境合作等領(lǐng)域成績突出，形成了全球經(jīng)濟增長新亮點。中國數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展對俄羅斯、印度、巴西和南非產(chǎn)生了重要影響，為帶動金磚國家數(shù)字經(jīng)濟繁榮做出積極貢獻，為經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作注入新活力的同時，也帶去資金、技術(shù)、管理等優(yōu)勢，分享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利。因此，金磚國家應(yīng)積極推進數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的交流與合作，從促進互聯(lián)互通的數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、互利共贏的數(shù)字技術(shù)深入融合、協(xié)作共享的數(shù)字網(wǎng)絡(luò)安全發(fā)展、和平友善的數(shù)字經(jīng)濟合作制度等方面擴大各國利益匯合點，讓金磚國家的人民共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，為金磚國家經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造新動力。

3. 金磚國家應(yīng)做好全球治理的排頭兵

面臨當今世界的不穩(wěn)定性和不確定性，實現(xiàn)全球治理體系的改革才是提高國際社會風險應(yīng)對能力的根本。加強全球治理是全球化世界的必然選擇，也是金磚合作的重要內(nèi)容。金磚國家隨著實力和地位的提升，已經(jīng)成為全球治理改革的有生力量，曾一度推動全球治理體系向著公正、有序和有效的方向發(fā)展。金磚國家合作的基本定位旨在推動當前全球治理體系進行“包容式改進”，而非對抗發(fā)達國家或推翻現(xiàn)有全球治理體系。金磚國家通過積極參與全球治理，既有助于提升參與全球事務(wù)的能力和影響力并增強國際合法性，也有利于進一步凝聚共識、擴展利益范圍和加強國際協(xié)調(diào)和合作。金磚國家必須鼎力合作，以經(jīng)濟合作共贏共商共享機制建設(shè)為基礎(chǔ)，推進各方在政治安全互信、人文交流互鑒以及國際話語互助中的合作，提升發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體的治理能力，完善全球治理體系。從長遠的角度來看，金磚國家需要將本國治理模式和金磚治理模式相互融合；以本國模式發(fā)掘自身潛力，啟迪他國拓展思路；以金磚合作模式，通過提供全球公共產(chǎn)品，稀釋舊的國際治理體系的負面效應(yīng)，為廣大發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體創(chuàng)造更合理公平的發(fā)展環(huán)境，提供更多的發(fā)展路徑。

（二）建議：第二個“黃金十年”任重道遠

與任何國際組織一樣，金磚國家合作機制的成長也是由一個非正式到正式、由低級到高級、由簡單到復雜、由幼稚到成熟的過程。十年的實踐表明“開放、包容、合作、共贏”的金磚精神是正確和符合實際的，第二個十年只有不斷改革和完善五國合作模式，才能適應(yīng)時代要求，更快更好地實現(xiàn)各國的共同發(fā)展。

1. 謀求開放創(chuàng)新、合作共贏的發(fā)展機制

金磚國家應(yīng)采取機制化和非機制化兩種方式建立更加穩(wěn)定成熟的長效合作機制，推動經(jīng)濟力量轉(zhuǎn)化為政治影響力，非機制化治理具有的非正式和低制度化的優(yōu)勢，與機制化具備的約束力強，治理效率高的優(yōu)勢相結(jié)合，既保留了靈活性，也提高了合作效率。金磚機制需要構(gòu)建多層次的成員國體系、常設(shè)組織機構(gòu)和全方位協(xié)調(diào)機制。金磚國家機制主要的建設(shè)路徑應(yīng)該是：整合“一帶一路”沿線和“金磚國家”周邊的發(fā)展中國家和新興市場國家，以經(jīng)濟建設(shè)為依托，擴大雙邊和多邊投資貿(mào)易和消費；時機成熟時，在主要經(jīng)濟領(lǐng)域設(shè)置常設(shè)機構(gòu)，建立以政府為主導的多軌合作平臺，推動經(jīng)濟領(lǐng)域機制化，并將此模式推廣到全球主要新興市場國家；再在經(jīng)濟機制中衍化出相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，以此涵蓋更多的問題領(lǐng)域；最后設(shè)立秘書處等常設(shè)機構(gòu)，協(xié)調(diào)成員國突發(fā)問題和與其他國際組織之間的關(guān)系。

2. 創(chuàng)建互信互助、共建共享的安全合作格局

金磚國家內(nèi)部突出的異質(zhì)性和競爭性，以及潛在的沖突性，使得建立和平穩(wěn)定的國際安全秩序更加有必要。金磚合作機制不僅聚焦于全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域，而且頻繁在國際政治安全領(lǐng)域發(fā)聲，特別是在恐怖主義、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)犯罪等問題上加強合作，就國際和地區(qū)安全熱點問題達成共識。事實上，金磚合作伊始就包含了安全合作的內(nèi)涵。十余年來金磚國家通過領(lǐng)導人會晤為引領(lǐng)的各層次溝通和交流，不斷凝聚戰(zhàn)略共識、增進戰(zhàn)略互信，并在重大安全問題上相互協(xié)助，同時在共同關(guān)注的一系列非傳統(tǒng)安全議題上加強合作，努力創(chuàng)建一種互信互助、共建共享的安全格局。金磚合作機制代表廣大發(fā)展中國家的利益訴求，未來如何與西方發(fā)達國家、聯(lián)合國、G20等機制互動，推動國際秩序變革，其關(guān)注重點應(yīng)從國際經(jīng)濟金融領(lǐng)域擴展至全方位治理，需要采取新舉措，實施新手段，力爭新作為。

3. 建立平等相待、互商互諒的新型伙伴關(guān)系

金磚國家應(yīng)倡導建立平等相待、互商互諒的的新型伙伴關(guān)系，推動發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體成為推動世界經(jīng)濟增長和改變世界格局的重要力量。一是，金磚國家可以吸納一些新經(jīng)濟體的加入，形成“金磚+”的新構(gòu)架，緩解內(nèi)部壓力，注入新活力。在“金磚+”的模式下，照顧了除中國外其余金磚國家在區(qū)域中的大國心態(tài)，將雙邊關(guān)系和區(qū)域關(guān)系引領(lǐng)至合作發(fā)展的正常軌道上來。同時金磚國家可以加強同發(fā)達國家的對話，加強相互間認知和了解，消除發(fā)達國家對金磚國家合作的疑慮和誤解。二是，金磚國家應(yīng)深化國際安全和政治領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作，維護國際關(guān)系的基本準則，推動建設(shè)合作共贏的新型國際關(guān)系。金磚國家合作需求基于共同的身份和優(yōu)勢互補，合作發(fā)展最符合金磚國家利益的選擇。無論經(jīng)歷何種波折，金磚國家合作求發(fā)展的利益需求和共識一直是不變的。只要這個基礎(chǔ)尚在，金磚關(guān)系就不會惡化，最終也會因合作產(chǎn)生的實在利益而鞏固和深化。

4. 加強和而不同、兼收并蓄的文化交流

金磚國家應(yīng)加強內(nèi)部文化交流，促進和而不同、兼收并蓄的文明交流。一是，金磚各成員國間應(yīng)以文明互鑒代替文明沖突，充分挖掘各國深厚的文化底蘊，強化文明平等、互學互鑒的根本理念，并努力以該理念指導交流實踐，真正做到人文交流的平等與對等。二是，金磚各國文化交流中應(yīng)促進多元聯(lián)動，形成“政府搭臺，市場唱戲，名人引領(lǐng)、大眾參與”的文化交流動力機制。不同文明間的對話和交流也使得各自文明得到豐富和再造，從而對各自的發(fā)展起到了積極促進作用。三是，金磚國家應(yīng)架起合作友好的橋梁，共同提升文化交流中的參與感與獲得感。金磚國家在政治文明、社會文化、歷史傳統(tǒng)等方面內(nèi)部差異性巨大，但加強文明交流能促使金磚國家相互了解，形成一種跨文化共識，這不僅為加強金磚合作而且也為破解當前國際社會中的文明對抗和沖突、世界秩序之爭提供了方案。

5. 培育共商共建共享的金磚一體化大市場

加快培育共商共建共享的金磚一體化大市場是未來金磚國家合作的重點方向。一是，金磚國家應(yīng)堅持全方位經(jīng)濟合作，經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域探索建設(shè)一體化大市場。盡早啟動金磚自貿(mào)區(qū)談判，合理解決內(nèi)部競爭，推動各成員國的貿(mào)易便利化，大大減少經(jīng)濟合作成本，及時協(xié)調(diào)各方利益。金磚五國具備相似的經(jīng)濟特征與較強的資源、產(chǎn)業(yè)互補優(yōu)勢。在面臨單邊主義、貿(mào)易保護主義、霸權(quán)主義抬頭的挑戰(zhàn)下，金磚國家之間需要堅定不移地維護自由貿(mào)易和多邊合作，結(jié)合各自的比較優(yōu)勢實現(xiàn)貿(mào)易、投融資合作的再增長，進一步發(fā)掘五國在工業(yè)制造、服務(wù)產(chǎn)業(yè)、原料生產(chǎn)能源領(lǐng)域的先發(fā)優(yōu)勢。二是，金磚國家應(yīng)推動各國合作制定和落實《金磚國家經(jīng)濟伙伴戰(zhàn)略》，加強數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域合作，尋找高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的新增長點，積極發(fā)展跨境電子商務(wù)，助推對外貿(mào)易方式創(chuàng)新。金磚國家間聯(lián)系密切，不僅有利于各國尋找新的經(jīng)濟增長點，從而使金磚合作機制更加穩(wěn)固，還能避免因國際經(jīng)濟環(huán)境不利或受西方國家經(jīng)濟危機牽連而陷入經(jīng)濟增長的困境。