黨的十九大報(bào)告明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。為更好推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，須破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中要素更多地由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)的難題，實(shí)現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)間的雙向合理流動(dòng)。特色小鎮(zhèn)是我國近幾年涌現(xiàn)出來的一種新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織形態(tài)，是聚集發(fā)展要素的空間載體，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有較強(qiáng)輻射和帶動(dòng)作用。特色小鎮(zhèn)并非只能布局于城市郊區(qū)，還可以布局于農(nóng)村，增強(qiáng)農(nóng)村聚集發(fā)展要素的能力，從而成為要素在城鄉(xiāng)間雙向合理流動(dòng)的載體和工具。

話題之一 城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要體制機(jī)制創(chuàng)新

城市繁榮離不開農(nóng)村提供的勞動(dòng)力、農(nóng)產(chǎn)品和自然資源，而鄉(xiāng)村發(fā)展更離不開城市的輻射和帶動(dòng)，只有把城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌起來，才能促進(jìn)產(chǎn)品、資源和要素在城鄉(xiāng)間的雙向合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)中我國城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)特征突出的局面至今難以完全改變，究其原因，主要在于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中要素更多地由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，既造成“城市病”問題突出，又導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展乏力?！俺鞘胁　钡母词且剡^度集中，而農(nóng)村發(fā)展乏力的原因則是“血液”不斷流出，難以聚集發(fā)展要素。目前，我國的城鎮(zhèn)化過程仍在繼續(xù)，要素的單向流動(dòng)也并沒有停止，而且城市規(guī)模越大，聚集產(chǎn)業(yè)層次越高級(jí)，聚集人口素質(zhì)也越高，從而造成特大城市過度膨脹，而中小城市發(fā)育不足，不同規(guī)模城市分布不合理。

要素向著能夠產(chǎn)生更高效益和發(fā)揮更大作用的地方流動(dòng)是客觀規(guī)律，在無法改變要素聚集原因的情況下，解決“城市病”問題就只能通過疏解城市功能這條途徑。然而，城市功能的疏解需要承接的載體，但在現(xiàn)有的規(guī)劃體系和土地制度框架下，城市功能的疏解往往缺乏合適的空間載體。跨城市疏解存在距離過遠(yuǎn)、關(guān)聯(lián)不緊的問題，建設(shè)新城存在規(guī)模過大、代價(jià)過高的問題，依托原有的園區(qū)等又有可能出現(xiàn)城市攤大餅的問題。因此，治療“城市病”問題迫切需要找到有效的能夠承接城市功能疏解的載體。農(nóng)村地區(qū)則是完全不同的局面，發(fā)展要素仍在不斷流出，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足，發(fā)展基礎(chǔ)不斷被削弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而破解農(nóng)村發(fā)展的難題迫切需要為農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興尋找到動(dòng)力的來源。產(chǎn)品、資源和要素在空間中的順暢流動(dòng)是區(qū)域能夠?qū)崿F(xiàn)均衡發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，不改變要素從農(nóng)村向城市單向流動(dòng)的狀況，就不可能化解城鄉(xiāng)發(fā)展割裂的矛盾。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展迫切需要體制機(jī)制創(chuàng)新，找到破解城鄉(xiāng)發(fā)展二元化格局的政策利器。

話題之二 構(gòu)成特色小鎮(zhèn)的基本要素與特征

說起特色小鎮(zhèn)，人們很容易想起國內(nèi)外那些非常有名氣的特色小城鎮(zhèn)，但特色小鎮(zhèn)不同于特色小城鎮(zhèn)，特色小城鎮(zhèn)的形成一般需要幾十年甚至上百年，而特色小鎮(zhèn)的打造和培育可能僅僅需要幾年時(shí)間。特色小鎮(zhèn)率先在浙江出現(xiàn)，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。特色小鎮(zhèn)克服了以往各地出現(xiàn)的“產(chǎn)業(yè)園”“科技園”等發(fā)展載體功能單一的弊端，把生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能融為一體，形成一個(gè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)，從而成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“策源地”。從這個(gè)意義上說，我們這里所談的“特色小鎮(zhèn)”不是城鄉(xiāng)空間布局中任何一級(jí)建制單位，也不能簡(jiǎn)單地把它歸為城市或者農(nóng)村，而是屬于我國城鄉(xiāng)空間布局中的“節(jié)點(diǎn)”創(chuàng)新。因此它可以承擔(dān)起城鄉(xiāng)融合發(fā)展中體制機(jī)制創(chuàng)新“載體”的作用。

總結(jié)經(jīng)驗(yàn)來看，我們可把特色小鎮(zhèn)分解為人、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、文化、創(chuàng)新和政策六大構(gòu)成要素，六大要素是特色小鎮(zhèn)形成和運(yùn)行的基礎(chǔ)，要素之間的相互關(guān)聯(lián)決定了特色小鎮(zhèn)的基本特征和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。人是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，滿足人的多樣化需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的根本原則。人向特色小鎮(zhèn)的聚集起因于產(chǎn)業(yè)的聚集，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位為人們?cè)谛℃?zhèn)生活創(chuàng)造了基本物質(zhì)條件，但特色產(chǎn)業(yè)的形成又往往是最初關(guān)鍵人物播下的種子，因此人和產(chǎn)業(yè)是互為因果的協(xié)同關(guān)系。人的聚集和產(chǎn)業(yè)集聚是特色小鎮(zhèn)形成的核心構(gòu)成要素。環(huán)境、文化、政策和創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)形成的支撐要素。環(huán)境是人和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，好的生態(tài)環(huán)境有利于吸引高素質(zhì)人才和高端產(chǎn)業(yè)的集聚。文化是特色小鎮(zhèn)的品牌和符號(hào)，是引領(lǐng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精神力量，以及培育文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤。創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。政策的主要目的在于為特色小鎮(zhèn)打造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，是促進(jìn)小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展、提高人民群眾生活品質(zhì)的基本保障。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)以人為核心、產(chǎn)業(yè)為命脈、環(huán)境為基礎(chǔ)、文化為引領(lǐng)、創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)、政策為保障，建設(shè)成促進(jìn)人全面發(fā)展的新家園、聚集特色產(chǎn)業(yè)的新高地、宜居宜業(yè)宜游的新空間、彰顯地域文化的新名片、帶動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新沃土。

話題之三 特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用

經(jīng)過幾年的培育，特色小鎮(zhèn)在我國各地蓬勃發(fā)展、方興未艾。特色小鎮(zhèn)，是指在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。這一認(rèn)識(shí)既凝結(jié)著中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)又體現(xiàn)了國際上最新的城市化發(fā)展理念。不過，在實(shí)踐上，仍有一些地方對(duì)特色小鎮(zhèn)應(yīng)該布局于什么地方經(jīng)常存在著模糊認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致不知道該如何規(guī)范特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。因此，我們有必要進(jìn)一步明確特色小鎮(zhèn)的性質(zhì)和功能。特色小鎮(zhèn)作為高度聚集產(chǎn)業(yè)和人口的地方，其經(jīng)濟(jì)聚集度和人口聚集度顯然都超過了定義城市所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，因此我們把特色小鎮(zhèn)進(jìn)一步定義為“城市功能基本單位”。所謂城市功能主要是指具有城市的基礎(chǔ)設(shè)施和配套，被城市公共服務(wù)所覆蓋，同時(shí)融合的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間是一個(gè)具有創(chuàng)新帶動(dòng)作用的載體；而所謂基本單位是指能夠擁有完整城市功能、具備城市屬性的最小的空間單元。按照這樣的定義，特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用就非常獨(dú)特而具體了：特色小鎮(zhèn)可以根據(jù)需要，靈活地布局于任何城市和農(nóng)村地區(qū)，從而成為帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展的政策工具。

生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間融合是特色小鎮(zhèn)的重要特征。如果一個(gè)城市由若干或者無數(shù)個(gè)獨(dú)立的基本功能單位構(gòu)成，每個(gè)基本功能單位都能做到生產(chǎn)和生活功能的融合，那么城市病問題將不復(fù)存在，城市將變成宜業(yè)宜居的理想之地。因此，布局于城市地區(qū)或者城市周邊的特色小鎮(zhèn)既可以成為治療“城市病”的“良方”，也可成為承接疏解城市功能的載體。從鄉(xiāng)村來看，特色小鎮(zhèn)投資規(guī)模一般都在幾十億甚至上百億，布局于農(nóng)村可以輻射周圍幾十甚至上百平方公里，帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村的就業(yè)，人口聚集也會(huì)增加農(nóng)產(chǎn)品需求、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，成為鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是鄉(xiāng)村振興的重中之重，但這需要資本、技術(shù)和組織等要素的支撐和體制機(jī)制的創(chuàng)新，特色小鎮(zhèn)是城市要素下鄉(xiāng)的前沿陣地、體制機(jī)制創(chuàng)新的載體，通過特色小鎮(zhèn)的建設(shè)能夠?yàn)檗r(nóng)村土地、集體資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)組織等領(lǐng)域的改革提供載體。

話題之四 加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)培育的三個(gè)著力點(diǎn)

目前特色小鎮(zhèn)的發(fā)展尚處于探索和規(guī)范階段，很多地方對(duì)特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵把握不清，國家的支持政策體系也尚未形成，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)應(yīng)有的作用尚未充分發(fā)揮。未來需要加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)的培育，使其成為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要推動(dòng)力量。

一是厘清特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵，明確特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位與目標(biāo)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)模式不同于小城市，也不同于產(chǎn)業(yè)園區(qū)和建制鎮(zhèn)。目前，各地由于對(duì)特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清楚，盲目地把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及建制鎮(zhèn)冠以特色小鎮(zhèn)的“帽子”。這是特色小鎮(zhèn)建設(shè)目前出現(xiàn)各種問題和亂象的根源。因此，要對(duì)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)本質(zhì)內(nèi)涵清晰界定，引導(dǎo)各方面明確努力方向。要明確企業(yè)的主體地位，提高小鎮(zhèn)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化程度。引導(dǎo)企業(yè)有效投資、對(duì)標(biāo)一流、擴(kuò)大高端供給，激發(fā)人們消費(fèi)需求。最大限度地激發(fā)市場(chǎng)主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力，鼓勵(lì)企業(yè)及高校、科研院所、社會(huì)組織等市場(chǎng)主體參與小鎮(zhèn)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，使之成為小鎮(zhèn)建設(shè)主力軍。政府的作用是提供引導(dǎo)和服務(wù)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用，可考慮將規(guī)劃編制作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的前提，以把準(zhǔn)特色定位為重要目標(biāo)，在小鎮(zhèn)空間布局、城市設(shè)計(jì)、功能組織方面做精、做細(xì)、做美，力求生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展。提供設(shè)施配套、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、制度供給等方面的服務(wù)，從而為小鎮(zhèn)和企業(yè)發(fā)展提供更好的指引和營(yíng)造更好的環(huán)境。

二是合理規(guī)劃布局，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)“推進(jìn)器”的作用。不同類型的特色小鎮(zhèn)能夠發(fā)揮不同的作用，在需要的地方打造適合的特色小鎮(zhèn)對(duì)于帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃布局上，要從區(qū)域均衡發(fā)展的角度統(tǒng)籌考慮，既要在城市外圍、都市圈內(nèi)部等條件好的地方因勢(shì)利導(dǎo)地建設(shè)一批有實(shí)力的小鎮(zhèn)，又要在城鄉(xiāng)發(fā)展的斷裂帶和鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)地區(qū)打造一批具有較強(qiáng)帶動(dòng)能力的小鎮(zhèn)。同時(shí)，還要注重小鎮(zhèn)內(nèi)部功能的完善和提升，為各類要素聚集和流動(dòng)打造良好的環(huán)境：科學(xué)謀劃、加大投入，完善城市功能和基礎(chǔ)設(shè)施；創(chuàng)新體制機(jī)制，營(yíng)造聚集高端要素和產(chǎn)業(yè)的良好商業(yè)氛圍；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)供給，打造優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境。

三是加強(qiáng)政策支持力度，破解特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的瓶頸。在政策措施方面，建議強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)的土地、資金和人才保障。在土地保障方面，要盤活存量用地，建議鼓勵(lì)充分利用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地入市等方式盤活存量建設(shè)用地資源；針對(duì)特色小鎮(zhèn)實(shí)施柔性化的綠色供地機(jī)制。在資金保障方面，要用好資金存量，提高各級(jí)政府、不同部門的現(xiàn)有資金使用效率；提供資金增量，建立特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)基金；用好杠桿效應(yīng)，鼓勵(lì)利用財(cái)政資金聯(lián)合社會(huì)資本，共同發(fā)起特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金；擴(kuò)大融資渠道，在有條件的地區(qū)擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓收益的融資功能。在人才保障方面，既要通過稅收優(yōu)惠、優(yōu)先落戶、人才獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施吸引人才入駐，還要通過加大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給吸引高端人才落戶小鎮(zhèn)，推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級(jí)配置轉(zhuǎn)向按常住人口規(guī)模配置。

（執(zhí)筆：張車偉 王博雅 蔡翼飛）