十三屆全國人大一次會議表決通過關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定；第八輪機構(gòu)改革大幕拉開

機構(gòu)改革：一場國家治理的深刻變革

“我們單位又要更名了，不過，這次更名與以往幾次截然不同”，3月14日，看著在環(huán)保部門前合影留念的市民，環(huán)保部原核安全總工程師楊朝飛說。

此前一天，3月13日，十三屆全國人大一次會議聽取國務(wù)委員王勇關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明，包括環(huán)保部在內(nèi)，國務(wù)院減少8個正部級機構(gòu)、7個副部級機構(gòu)。

昨日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定，批準了這個方案。改革開放以來的第八輪機構(gòu)改革大幕拉開。

“改革力度遠超預(yù)期”，楊朝飛說。13日以來，全國人大代表們審議國務(wù)院機構(gòu)改革方案時也表示，這是一場超預(yù)期、全方位的改革，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。

環(huán)保部36年“三步曲”

起初，環(huán)境保護局只是城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部內(nèi)設(shè)的一個局級單位。楊朝飛坦言，“以一個局級單位的身份很難去協(xié)調(diào)其他部委，想往國務(wù)院上報文件或向地方下發(fā)文件，有時在部里就被否定了，就覺得想干工作但施展不開，老受限制”。

1984年，楊朝飛調(diào)入國務(wù)院環(huán)境保護局工作，親歷了環(huán)保部數(shù)次機構(gòu)改革。

“從1974年設(shè)立的國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，到即將成立的生態(tài)環(huán)境部，中國環(huán)保機構(gòu)40多年里至少有過7次大變化”，楊朝飛說。

起初，環(huán)境保護局只是城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部內(nèi)設(shè)的一個局級單位。楊朝飛坦言，“以一個局級單位的身份很難去協(xié)調(diào)其他部委，想往國務(wù)院上報文件或向地方下發(fā)文件，有時在部里就被否定了，就覺得想干工作但施展不開，老受限制”。

楊朝飛回憶，為了解決環(huán)保局地位太低的問題，1984年，國務(wù)院成立了一個協(xié)調(diào)機構(gòu)——環(huán)境保護委員會，由副總理掛帥。1988年，環(huán)保局正式獨立，升格成副部級的國家環(huán)境保護局，下設(shè)10個司。1998年，環(huán)保局再次升格，成為正部級的國家環(huán)境保護總局?？墒牵h(huán)?？偩植⒉粚儆趪鴦?wù)院組成部門，國務(wù)院重大會議環(huán)?？偩诌€是不能參加，“直到2008年環(huán)保部成立，成為國務(wù)院的組成部門，才完全解決了環(huán)保部話語權(quán)的問題。”

環(huán)保部40余年來的變遷，只是國務(wù)院機構(gòu)改革的一個縮影。

“從環(huán)保部這個視角，折射出改革開放以來機構(gòu)改革的脈絡(luò)”，曾多次參與過改革外圍論證的國家行政學院教授汪玉凱對新京報記者說。

此前，國務(wù)院分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次機構(gòu)改革，“基本上平均每5年就進行一次政府機構(gòu)的調(diào)整。為什么這么頻繁？因為1982年以來，我國一直處于激烈的經(jīng)濟社會深刻變革之中，每一次改革都是圍繞當時需要解決的問題?！?/p>

汪玉凱認為，此前的七輪改革，可以分為兩個大的階段：從1982年開始到1993年，機構(gòu)改革圍繞走出計劃經(jīng)濟困局，開始探索市場經(jīng)濟中的政府架構(gòu)；1998年到2003年，初步按照市場經(jīng)濟架構(gòu)的要求，搭建起政府架構(gòu)。2008年則開始探索大部制改革，2013年延續(xù)了大部制改革思路。

本輪改革則是進入新時代的中國，面對社會主要矛盾的變化和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，展開的全面改革。

“板子該打誰，全都解決了”

全國政協(xié)委員、全國社?；鹄硎聲硎麻L樓繼偉在會議討論中舉例說明“九龍治水”多頭管理的弊端，“一只蛤蟆跳進水里，歸農(nóng)業(yè)部管，蹦到岸上就歸林業(yè)局管”，“種牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了，一個是草本、一個是木本”。

在楊朝飛看來，即將成立的生態(tài)環(huán)境部，是1982年以后，國家環(huán)保機構(gòu)的第四次“更名”，“其實，叫更名并不確切，因為這一次并不只是名稱的變化，生態(tài)環(huán)境部整合了7個部委的環(huán)保職責”。

按照國務(wù)院機構(gòu)改革方案，生態(tài)環(huán)境部整合了環(huán)保部的職責；國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化和減排職責；國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責；水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護職責；農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責；國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責；國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室的南水北調(diào)工程項目區(qū)環(huán)境保護職責。

“到底板子該打誰，全都解決了”，楊朝飛認為，上述改革方案，有望終結(jié)環(huán)保職能“九龍治水”、多頭管理的局面，“環(huán)保職能碎片化，原來這個問題比較突出”，以水污染為例，企業(yè)排的污水，在岸上環(huán)保部門管，到了河里歸水利部門管，可能在岸上時，水質(zhì)還是達標的，但流到河里就不達標了，而各部門自說自話，不能真實反映污染狀況。

全國政協(xié)委員、全國社?；鹄硎聲硎麻L樓繼偉在會議討論中也舉例說明“九龍治水”、多頭管理的弊端，“一只蛤蟆跳進水里，歸農(nóng)業(yè)部管，蹦到岸上就歸林業(yè)局管”，“種牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了，一個是草本、一個是木本”。他說，有時候幾個部門開會，還沒講完大家就“打起來了”，互相質(zhì)問“你的手怎么伸到我部門來了？”

改革方案不回避利益調(diào)整

中國行政管理學會副秘書長沈榮華認為，僅從國務(wù)院機構(gòu)改革方案看，體現(xiàn)出不回避權(quán)力和利益調(diào)整的特點，重塑新的利益格局，“從根上解決了過去職能交叉、重疊等痼疾，對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，意義重大深遠”。

“早在1988年，機構(gòu)改革就提出了轉(zhuǎn)變政府職能目標，到現(xiàn)在30年了，可見轉(zhuǎn)變職能有多難”，汪玉凱對新京報記者說，此前各輪改革特別是2008年以后的大部制改革，要解決的一個重點問題就是政府部門職能交叉、重疊，“但是機構(gòu)改革相當于刀刃向內(nèi)，給自己開刀，改革難度可以想象，所以之前的改革，遭遇過機構(gòu)膨脹、有些部門機構(gòu)‘反復(fù)’等問題”。

中國行政管理學會副秘書長沈榮華參與了2008年的大部制改革方案的設(shè)計，并對2013年國務(wù)院機構(gòu)改革進行了前期調(diào)研，提出課題報告。據(jù)他回憶，2008年那次改革之前，專家已經(jīng)提出組建市場監(jiān)督管理總局的方案，將工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫、食品和藥品監(jiān)督管理等職能整合起來。

“豬肉沒賣之前是一個部門管，上市是另一個部門管，到餐桌上又是一個部門來管。實際上管理是重復(fù)的，資源也浪費了?！碑敃r，沈榮華與課題組在廣東、江蘇等地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多地方已經(jīng)率先試點成立了市場監(jiān)管局，運行得還很不錯。

那時改革的原則是成熟的先行，而整合市場監(jiān)管還沒有到非常迫切的程度?！爱敃r問題比較突出的是食品藥品監(jiān)督，社會反應(yīng)強烈，于是先對這部分進行了改革，2013年成立正部級的食藥監(jiān)總局?！?/p>

沈榮華認為，此前的各輪改革，是認識和把握機構(gòu)改革規(guī)律的一個過程，經(jīng)過不斷探索，如今“下決心解決多年想解決而沒有解決的問題”的時機已經(jīng)成熟。僅從國務(wù)院機構(gòu)改革方案看，體現(xiàn)出不回避權(quán)力和利益調(diào)整的特點，重塑新的利益格局，“從根上解決了過去職能交叉、重疊等痼疾，對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，意義重大深遠”。

他分析說，以國家發(fā)改委為例，主要保留了宏觀調(diào)控、戰(zhàn)略規(guī)劃職能，一些微觀職能多數(shù)都已分解，例如把農(nóng)業(yè)投資放到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責放到自然資源部，應(yīng)對氣候變化和減排職責放到生態(tài)環(huán)境部等。

機構(gòu)改革不僅僅是簡政放權(quán)

國家行政學院教授竹立家說，按照總體設(shè)計，國務(wù)院機構(gòu)改革剛剛走出了第一步，之后還有黨政群聯(lián)動以及地方層面的機構(gòu)改革。

國務(wù)院機構(gòu)改革是黨和國家機構(gòu)改革整體設(shè)計中的一塊“拼圖”。

十九屆三中全會的公報中提到，這次機構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級機構(gòu)。公報強調(diào)，黨政軍群各方面機構(gòu)改革要加強配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應(yīng)。

國家行政學院教授竹立家接受新京報采訪時表示，在新時代啟動的本輪改革，“主要目的就是要適應(yīng)發(fā)展中心的變化，解決兩個‘還不完全適應(yīng)’，黨和國家的機構(gòu)設(shè)置和職能配置，同統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)?！?/p>

“進入新時代以后，我們的主要矛盾發(fā)生了變化，要以人民為中心實現(xiàn)發(fā)展。因此機構(gòu)改革不再僅僅是簡政放權(quán)，而是要適應(yīng)發(fā)展中心的變化，推進國家治理體系和治理能力的提升，進而真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以人民為中心的發(fā)展”，竹立家說，按照總體設(shè)計，國務(wù)院機構(gòu)改革剛剛走出了第一步，之后還有黨政群聯(lián)動以及地方層面的機構(gòu)改革。

3月13日以來，應(yīng)該如何切實保障機構(gòu)改革的有效推進，成為代表委員們熱議的話題，代表委員們紛紛表示，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是確保改革成功的關(guān)鍵。

全國政協(xié)委員、九三學社江蘇省委副主委、南通大學校長施衛(wèi)東表示，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是這次國務(wù)院機構(gòu)改革的根本保障。“我相信，只要有黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)，任何有益的改革措施都可以順利推動。”

“歷史和實踐證明，只有堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，改革才能在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大進展。”全國人大代表、青海省西寧市市長張曉容說，要不斷加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以群眾最關(guān)心的問題為導(dǎo)向，完善生態(tài)文明、綠色發(fā)展、民生改善等重點領(lǐng)域的體制機制。

全國人大代表、陜西省銅川市市長楊長亞說，國務(wù)院機構(gòu)改革涉及中央與地方、部門和區(qū)域之間的多重關(guān)系，要按照中央統(tǒng)一部署和要求，結(jié)合當?shù)匕l(fā)展實際，合理設(shè)置和配置各級機構(gòu)及其職能，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等職能。

“這次的機構(gòu)改革與以往不太一樣，過去主要是針對政府部門的改革，這次是黨和國家的機構(gòu)改革，覆蓋面很廣。改革的重要特點是加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。”全國政協(xié)委員、中央黨校教育長羅宗毅說：“中國共產(chǎn)黨在我們國家和社會各項事業(yè)發(fā)展中，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。既然如此，就要把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！?/p>

數(shù)說歷次國務(wù)院機構(gòu)改革

●1982年 精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子，加快了干部隊伍年輕化。國務(wù)院所屬部委由52個裁并為42個。

●1988年 重點圍繞經(jīng)濟改革轉(zhuǎn)變政府職能，淡化經(jīng)濟管理部門的微觀管理職能。國務(wù)院部委由原來的45個減為41個。

●1993年 以政企分開為中心，目的是構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟基本框架。國務(wù)院原有組成部門由42個調(diào)整為41個。

●1998年 以中央政府人員、機構(gòu)減半為目標，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進展。國務(wù)院組成部門由40個精簡為29個。

●2003年 為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織，提出了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)協(xié)調(diào)的要求。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門28個。

●2008年、2013年 繼續(xù)圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，探索建立大部門體制。2008年，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門27個。2013年，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個。

來源：人民網(wǎng)