近年來，我國支付市場發(fā)展迅速，銀行支付和非銀行支付齊頭并進(jìn)，支付方式和產(chǎn)品推陳出新，支付服務(wù)水平不斷提升。但在業(yè)務(wù)快速發(fā)展過程中也暴露出一些問題，一些非銀行支付機(jī)構(gòu)互聯(lián)、直連，通過銀行違規(guī)進(jìn)行跨行清算；部分機(jī)構(gòu)“無照駕駛”，未經(jīng)許可非法從事支付業(yè)務(wù)；違規(guī)經(jīng)營、挪用客戶備付金等風(fēng)險事件也時有發(fā)生。這些違法違規(guī)行為，擾亂了金融秩序，集聚了金融風(fēng)險，侵害了金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

2010年，中國人民銀行發(fā)布《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，開始對支付機(jī)構(gòu)開展支付業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。2016年4月份，中國人民銀行等14部委聯(lián)合發(fā)布《非銀行支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險專項整治工作實施方案》， 10月份國務(wù)院辦公廳公布《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》，整治支付市場亂象被列為重要內(nèi)容。2017年，特別是11月份以來，央行和相關(guān)機(jī)構(gòu)更是從備付金、跨行清算、業(yè)務(wù)許可、條碼支付等方面密集出臺文件，全方位出擊，“嚴(yán)監(jiān)管”和“強(qiáng)服務(wù)”結(jié)合，打出了清理整治支付市場的組合拳：

一是實施備付金集中存管。2017年1月份，央行印發(fā)關(guān)于非銀行支付機(jī)構(gòu)客戶備付金集中存管的通知，建立集中存管制度，將原來散落在各家銀行的支付機(jī)構(gòu)客戶備付金逐步交存至央行專用存款賬戶，首次交存的比例平均為20%左右，并對備付金賬戶不計付利息。12月份，央行進(jìn)一步明確，客戶備付金集中存管比例從2018年2月份至4月份按每月10%，逐步提高備付金集中存管比例至50%的方案，未集中交存客戶備付金的至少50%應(yīng)存放于備付金存管銀行。待條件成熟時，客戶備付金將全部集中到專用存款賬戶。到那時候，對支付機(jī)構(gòu)備付金的存管，基本上與商業(yè)銀行無關(guān)了?？蛻魝涓督痍P(guān)系到數(shù)以億計的金融消費(fèi)者資金和財產(chǎn)安全，挪用客戶備付金是支付機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的根源之一?？蛻魝涓督鸺写婵?，是為了阻斷支付機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行之間非正常的利益紐帶，引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)回歸到小額快捷、便民小微支付的本質(zhì)上來。

二是完善清算基礎(chǔ)設(shè)施。2017年8月份，中國支付清算協(xié)會牽頭支付寶、財付通等45家機(jī)構(gòu)，簽署了《網(wǎng)聯(lián)清算有限公司設(shè)立協(xié)議書》，共同發(fā)起成立非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付清算平臺（網(wǎng)聯(lián)）。2018年1月29日，中國銀聯(lián)新一代無卡業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)接清算平臺正式上線。銀聯(lián)新一代無卡業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)接清算平臺已與包括十余家主要支付機(jī)構(gòu)在內(nèi)的上百家成員機(jī)構(gòu)達(dá)成合作共識，其中70余家機(jī)構(gòu)已經(jīng)完成平臺對接或正在開展對接工作。未來，銀聯(lián)和網(wǎng)聯(lián)都可能成為轉(zhuǎn)接清算市場的有效供給者，無論是接入銀聯(lián)還是網(wǎng)聯(lián)，支付機(jī)構(gòu)獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

三是規(guī)范條碼支付業(yè)務(wù)。2017年12月，央行出臺關(guān)于條碼支付完整的業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)規(guī)范，為條碼支付建章立制，明確其小額、便民的定位，既鼓勵創(chuàng)新又加強(qiáng)管理，從而更好地保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。從內(nèi)容上看，這套規(guī)范主要包括三個方面：一是明確條碼支付業(yè)務(wù)資質(zhì)和清算管理要求，支付機(jī)構(gòu)開展條碼支付，應(yīng)取得網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)許可及銀行卡收單業(yè)務(wù)許可等，涉及跨行清算的應(yīng)通過央行跨行清算系統(tǒng)或清算機(jī)構(gòu)；二是規(guī)范支付收單業(yè)務(wù)管理，無論是銀行還是支付機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守商戶實名制、風(fēng)險評級、風(fēng)險監(jiān)測等規(guī)定，為實體商戶提供收單服務(wù)的還應(yīng)履行本地化經(jīng)營等責(zé)任；三是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行業(yè)自律作用，銀行、支付機(jī)構(gòu)從事條碼支付業(yè)務(wù)，應(yīng)接受中國支付清算協(xié)會行業(yè)自律管理。

四是加大打擊無證支付。從事第三方支付業(yè)務(wù)，必須獲得央行頒發(fā)的“支付業(yè)務(wù)許可證”。這張許可證，被很多人稱之為支付業(yè)務(wù)“牌照”，是開展網(wǎng)絡(luò)支付、多用途預(yù)付卡發(fā)行與受理、銀行卡收單等第三方支付業(yè)務(wù)第一要件。近年來，央行加強(qiáng)對支付機(jī)構(gòu)管理，通過分類評級等措施加大機(jī)構(gòu)市場退出壓力。2017年11月份，央行發(fā)出通知，針對無證支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中整治，以持證機(jī)構(gòu)為切入點，全面檢查持證機(jī)構(gòu)為無證機(jī)構(gòu)提供支付清算服務(wù)的違規(guī)行為。其目標(biāo)是整治處罰無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，同時嚴(yán)懲為無證機(jī)構(gòu)提供支付服務(wù)的持證機(jī)構(gòu)。此外，還通過支付業(yè)務(wù)許可證續(xù)展工作，遵循“總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高質(zhì)量、有序發(fā)展”原則，通過推動機(jī)構(gòu)合并、調(diào)減業(yè)務(wù)范圍、注銷許可證等方式，增加市場退出渠道，支付業(yè)務(wù)許可證逐步減少。此外，司法機(jī)關(guān)也加大了對無證從事支付業(yè)務(wù)的打擊力度。

五是加強(qiáng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管。2017年12月份，央行發(fā)文對支付業(yè)務(wù)創(chuàng)新進(jìn)行規(guī)范，首次出現(xiàn)兩個新提法，一是支付創(chuàng)新應(yīng)提前30天報告，將創(chuàng)新事前報告的范圍，由過去的跨境業(yè)務(wù)創(chuàng)新，擴(kuò)展到創(chuàng)新支付服務(wù)、跨境支付業(yè)務(wù)以及與其他機(jī)構(gòu)重大業(yè)務(wù)合作等；二是首次提出支付機(jī)構(gòu)不得利用關(guān)聯(lián)企業(yè)的市場優(yōu)勢地位限制支付服務(wù)競爭，不得采用低價傾銷、交叉補(bǔ)貼等不當(dāng)手段拓展市場。同時，強(qiáng)調(diào)收單業(yè)務(wù)廣告內(nèi)容不得使用或者變相使用“零扣率”“低扣率”“T+0”“刷單”“套現(xiàn)”等涉嫌不正當(dāng)競爭，誤導(dǎo)消費(fèi)者或者違法違規(guī)行為的文字。這是央行對受理終端、代收業(yè)務(wù)、支付業(yè)務(wù)系統(tǒng)接口、支付機(jī)構(gòu)與銀行直連等市場風(fēng)險點，系統(tǒng)性地提出監(jiān)管要求。這些監(jiān)管要求，是對前期各細(xì)分領(lǐng)域發(fā)文的一次重申和強(qiáng)調(diào)。

究其實質(zhì)，這一系列清理整治措施的核心內(nèi)容是兩個方面：一是支付業(yè)務(wù)持牌經(jīng)營；二是規(guī)范跨行清算行為。這是因為，在我國，長期以來非銀行支付機(jī)構(gòu)采用的是典型的代理清算模式。上百家從事網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)分別與上百家銀行系統(tǒng)連接，存在著種種弊端：多頭開立賬戶，運(yùn)維成本高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重；支付交易信息碎片化嚴(yán)重，游離于監(jiān)管之外，接口標(biāo)準(zhǔn)和安全規(guī)范不統(tǒng)一，風(fēng)險隱患較大。同時，支付機(jī)構(gòu)客戶備付金分散存放，容易引發(fā)挪用、詐騙等風(fēng)險。部分大型支付機(jī)構(gòu)，還以備付金存放為誘餌，增強(qiáng)議價能力，抬高利率中樞，加劇融資難、融資貴問題。這些問題近年來愈演愈烈，擾亂了市場秩序，影響了金融穩(wěn)定。作為小額、零售支付的提供者，一些支付機(jī)構(gòu)卻明里暗里為地方股權(quán)交易平臺甚至無牌照的金融交易場所提供資金結(jié)算通道，介入大額、批發(fā)類支付服務(wù)。在未納入集中清算的情況下，此類行為可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，防范化解重大風(fēng)險是今后三年三大攻堅戰(zhàn)之一，而其中的重點是防控金融風(fēng)險。因此，對備付金實施集中存管，完善支付清算基礎(chǔ)設(shè)施，加大無證支付打擊力度，出臺條碼支付規(guī)范，建制度、搭平臺、斷直連、關(guān)通道，疏堵并舉，標(biāo)本兼治，這是近年來加強(qiáng)支付清算市場亂象整治工作的延續(xù)，也在支付清算領(lǐng)域防控金融風(fēng)險的具體舉措。

央行維護(hù)金融市場秩序、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的決心不會改變。同時，央行清理整治措施充分體現(xiàn)了實事求是、平穩(wěn)過渡的精神。因此，對大型支付機(jī)構(gòu)，應(yīng)提高認(rèn)識，增強(qiáng)合規(guī)意識，存在不規(guī)范的地方，嚴(yán)格按照央行的要求進(jìn)行整改。對于中小支付機(jī)構(gòu)來說，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式和盈利模式，盡快回歸到支付業(yè)務(wù)主業(yè)上來，回到規(guī)范發(fā)展的軌道上來。

中國銀聯(lián)、網(wǎng)聯(lián)等具有合法資質(zhì)的轉(zhuǎn)接清算機(jī)構(gòu)，要配合央行，加大對支付清算市場亂象的整治工作。商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)，也要提高認(rèn)識，認(rèn)真落實，做好相關(guān)工作。總之，支付機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、清算機(jī)構(gòu)以及外包服務(wù)商等要嚴(yán)格執(zhí)行制度，各司其職，讓支付回歸支付，清算回歸清算，服務(wù)回歸服務(wù)，重現(xiàn)我國支付市場朗朗晴天，推動支付行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

（作者系中國人民大學(xué)重陽金融研究院高級研究員、蘭州大學(xué)兼職教授）