目前的未成年人司法保護(hù)體系中，未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移制度同樣值得關(guān)注。在北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副院長宋英輝教授看來，這項(xiàng)制度是“未成年人保護(hù)中的核心問題”。

2015年發(fā)布的《涉案未成年人家庭監(jiān)護(hù)狀況調(diào)查報(bào)告》顯示，涉案未成年人中至少有55.52％的人未受到監(jiān)護(hù)人或照管人的管教。

“我國未成年人違法犯罪的最根本原因就是監(jiān)護(hù)缺失。因此，完善未成年人監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)移制度非常必要?！彼斡⑤x表示。

“未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移制度、‘合適未成年人’制度和附條件不起訴制度，可以說是我國少年司法制度發(fā)展歷程中的重大進(jìn)步?！币堈J(rèn)為，“之前，我們認(rèn)為壞孩子也是壞人，現(xiàn)在我們發(fā)現(xiàn)，壞孩子首先是孩子，保護(hù)他不是保護(hù)他的‘壞’而是保護(hù)‘孩子’，實(shí)質(zhì)上促進(jìn)了國家親權(quán)理念被大家所接受，也就是說，國家是孩子的最終監(jiān)護(hù)人，孩子出現(xiàn)問題甚至違法犯罪時(shí)，國家有權(quán)利也有責(zé)任代替父母管教好孩子?！?/p>

姚建龍認(rèn)為，少年司法制度不僅推動(dòng)國家層面上對(duì)5類重點(diǎn)青少年群體的服務(wù)管理的試點(diǎn)工作，以及促成大家對(duì)留守兒童、困境兒童等特殊群體的特別關(guān)注，還促進(jìn)了我國未成年人立法工作的發(fā)展，包括《未成年人保護(hù)法》的出臺(tái)及完善，《預(yù)防未成年人犯罪法》的出臺(tái)，《刑事訴訟法》增加未成年人專章等。為了切實(shí)維護(hù)未成年人合法權(quán)益，加強(qiáng)未成年人行政保護(hù)和司法保護(hù)，2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部出臺(tái)《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》。

相比于取得的成就，還有一些方面尚待完善。

“目前，我國專門的未成年人法律僅有《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》，這兩部法律的宣示性強(qiáng)于實(shí)踐性，具體操作和落實(shí)有一定的困難?！缎淌略V訟法》雖然規(guī)定了未成年人案件刑事訴訟特別程序，但還很不完善。在司法實(shí)踐層面上，人民法院已經(jīng)建立了一整套行之有效的少年司法方面的工作制度機(jī)制，但很多還沒有上升為法律規(guī)定?！笔Y明說。

姚建龍?zhí)寡?，我國少年司法制度雖然作出了積極探索，但還處于起步階段?！澳壳?，我國少年司法制度面臨的主要問題不是完善和發(fā)展，而是生存，包括少年法庭仍面臨再次消亡的生存危機(jī)，未成年人警務(wù)建設(shè)仍處于空白點(diǎn)等，更重要的是，司法體制改革對(duì)少年司法的特殊性考慮不充分，客觀上對(duì)少年司法制度的發(fā)展造成了很大沖擊。”姚建龍說。

姚建龍認(rèn)為，少年司法的調(diào)整空間尚需改進(jìn)，“少年司法基本上還是少年刑事司法，只關(guān)注已經(jīng)構(gòu)成犯罪的孩子怎么辦，對(duì)于那些嚴(yán)重不良行為未成年人包括有嚴(yán)重危害社會(huì)行為的低齡未成年人，目前少年司法制度沒辦法進(jìn)行調(diào)整，這是很大的硬傷”。

對(duì)此，姚建龍建議，諸多問題解決需要在立法層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；同時(shí)要遵循實(shí)踐先行的改革思路，允許地方先行試點(diǎn)，經(jīng)驗(yàn)成熟后逐步向全國推廣。

蔣明則建議，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快對(duì)未成年人立法的步伐，制定比較完備的未成年人刑事實(shí)體法和程序法，完善公、檢、法、司機(jī)關(guān)辦理未成年人案件中相互銜接、配套的工作機(jī)制，并建立和發(fā)展與司法機(jī)構(gòu)相配套的社會(huì)輔助系統(tǒng)。

預(yù)防工作任重道遠(yuǎn)

從事預(yù)防青少年犯罪研究至今已整整34年，中國預(yù)防青少年犯罪研究會(huì)副會(huì)長、中國人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院教授李玫瑾見證了我國預(yù)防青少年犯罪工作的發(fā)展歷程。

1982年，中國青少年犯罪研究會(huì)成立，1992年，中國犯罪學(xué)會(huì)才成立。“最先引起社會(huì)關(guān)注和研究者重視的問題就是青少年犯罪現(xiàn)象?！崩蠲佃f。

1992年，中國加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，伴隨這一進(jìn)程，我國先后出臺(tái)了《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》。在李玫瑾看來，“這兩部法律的出臺(tái)實(shí)際上意味著我國預(yù)防未成年人犯罪工作開始以法律方式進(jìn)行操作”。

在這個(gè)過程中，為了和聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》規(guī)定的18歲年限一致，加上之前對(duì)青少年年齡界定的年限太大，中國的青少年犯罪研究者逐漸將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到18歲以下的未成年人身上。

“在研究過程中，我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)防犯罪抓未成年人才是關(guān)鍵，因?yàn)榉缸锬挲g越小，重犯率越高，會(huì)超過1/3，比如12歲左右出現(xiàn)違法，進(jìn)行多次盜竊或系列搶劫的話，這種孩子基本都會(huì)以犯罪為生?！崩蠲佃榻B。

此外，隨著上述兩部法律出臺(tái)，中國青少年犯罪研究會(huì)的研究重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向與未成年人犯罪有關(guān)的社會(huì)和家庭背景問題上。

留守兒童與青少年違法的關(guān)系越來越受到學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者的關(guān)注。“調(diào)查表明，許多大城市里的未成年人犯罪基本都是這批孩子?！崩蠲佃f。

在廣東某地調(diào)研時(shí)，李玫瑾曾被告知，當(dāng)?shù)厍嗌倌攴缸?0％都是外來人口，“現(xiàn)在這些孩子的居住地不確定，父母經(jīng)常流動(dòng)，所以移動(dòng)中的青少年犯罪是一個(gè)非常棘手的問題”。

令人欣慰的是，34年來，預(yù)防青少年犯罪工作的參與主體在不斷擴(kuò)容。改革開放以來，黨和政府確立了綜合治理的基本方針和工作格局，2011年9月，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)成立預(yù)防青少年犯罪專項(xiàng)組，包括中央綜治辦、教育部、中宣部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、團(tuán)中央等22個(gè)成員單位，形成了職責(zé)明確、齊抓共管的工作局面。

從2009年開始，中央綜治辦、共青團(tuán)中央積極推動(dòng)有不良行為青少年、閑散青少年、流浪乞討未成年人、服刑人員未成年子女、農(nóng)村留守兒童等重點(diǎn)青少年群體服務(wù)管理和預(yù)防犯罪工作。2010年~2012年，共確定23個(gè)全國試點(diǎn)城市和257個(gè)省級(jí)試點(diǎn)城市，針對(duì)不同方向開展了為期兩年的試點(diǎn)。從2013年起，決定再用3年時(shí)間、分3個(gè)輪次，在全國所有縣級(jí)地區(qū)推開重點(diǎn)群體服務(wù)管理和預(yù)防犯罪工作。

截至目前，各地在縣級(jí)地區(qū)普遍建立了“預(yù)青”工作機(jī)構(gòu)，明確了職能部門任務(wù)分工和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮綜治平臺(tái)優(yōu)勢，強(qiáng)化政策保障，針對(duì)不同重點(diǎn)群體實(shí)施分類幫扶措施，推開工作整體進(jìn)展順利。

王順安說：“盡管我們有了兩部相關(guān)法律，但是缺乏憲法依據(jù)中的明確條款支撐，專門性少年福利法空缺，已有的兩部法律屬于倡導(dǎo)性法，既沒有專門的執(zhí)法機(jī)關(guān)，更沒有責(zé)任條款及追責(zé)部門，盡管針對(duì)違法犯罪行為借用刑事司法機(jī)關(guān)落實(shí)刑事責(zé)任，但依據(jù)的法律規(guī)范是《治安管理處罰法》《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》和待制定出臺(tái)的《社區(qū)矯正法》?！?/p>

在王順安看來，目前相關(guān)研究的短板在于，中國青少年犯罪問題研究尤其犯罪學(xué)研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于刑法學(xué)、刑訴法甚至刑事執(zhí)行法、監(jiān)獄法學(xué)研究，與轉(zhuǎn)型期嚴(yán)重犯罪現(xiàn)象和社會(huì)治安需求極不相符；在大專院校課程計(jì)劃和教學(xué)實(shí)踐中，除個(gè)別學(xué)校之外，青少年法學(xué)幾乎消失，從事此領(lǐng)域教學(xué)與研究的老師大量轉(zhuǎn)行從事刑法學(xué)乃至法哲學(xué)研究。

李玫瑾同樣提到了目前立法所存在的問題。

“《未成年人保護(hù)法》相當(dāng)于是未成年人的‘小憲法’，也就是說它解決的是一個(gè)基本的理念和保護(hù)的原則問題，但其中提到的家庭、學(xué)校、社區(qū)、法律等保護(hù)都沒有程序法應(yīng)對(duì)?！痹诶蠲佃磥?，《預(yù)防未成年人犯罪法》更是如此，“缺乏操作性，相當(dāng)于設(shè)了紅綠燈，卻沒有配交通警察。”

“中國應(yīng)該構(gòu)建針對(duì)未成年人的法律體系，包括‘小憲法’、實(shí)體法以及程序法，尤其是程序法，譬如未成年人被父母傷害，如虐待或遺棄等；還有來自其他人的傷害、尤其是未成年人對(duì)未成年人的傷害，由于傷害者不到法定責(zé)任年齡，往往沒有任何法律措施加以約束，這對(duì)被害的未成年人來說基本沒有法律保護(hù)。另一方面，對(duì)于14周歲以下出現(xiàn)違法行為的，怎么辦？有的甚至出現(xiàn)較嚴(yán)重的犯罪行為，如殺人，但他尚未達(dá)到法定的刑事責(zé)任年齡，怎么辦？沒有與《預(yù)防未成年人犯罪法》相配套的程序法，這是目前預(yù)防未成年人犯罪工作的最大缺陷。所有的觀點(diǎn)和理論如果沒有具體的操作程序，就是很難落實(shí)。”李玫瑾說，“只有把程序設(shè)計(jì)得嚴(yán)密一些，才能構(gòu)建一個(gè)保護(hù)未成年人的網(wǎng)，重視完善法律體系是預(yù)防青少年犯罪最好的方式?！?/p>

這些年，在不同場合講課，李玫瑾不斷重復(fù)下面3句話：“所有的社會(huì)問題歸根到底是人的問題”，“人的問題是其早年的問題”，“早年的問題在于家庭”。她呼吁出臺(tái)《父母養(yǎng)育法》以及針對(duì)未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防的程序法。在她看來，這是以法治理青少年犯罪的關(guān)鍵所在。

“我始終認(rèn)為，預(yù)防未成年人犯罪是一個(gè)社會(huì)整體系統(tǒng)工程，我國還需要出臺(tái)很多政策，包括生育政策、教育政策等。其實(shí)，未成年人也是我們社會(huì)的弱勢群體，保護(hù)好未成年人、讓其健康成長就是最好的未成年人犯罪預(yù)防。未成年人的健康發(fā)展關(guān)乎中國未來，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定，也關(guān)乎千家萬戶的幸福?！崩蠲佃f。