備案審查基本確立

　　濫發(fā)的“紅頭文件”已經成為侵犯公民合法權利的“黑手”，但從實際國情以及現行行政體制的角度出發(fā)，完全取消“紅頭文件”并不現實。如何才能規(guī)范和管理好“紅頭文件”，使之在法律的框架內發(fā)揮好規(guī)范性文件應有的作用，而不至于錯位、越權？除了從制定文件的源頭治理外，發(fā)揮好備案審查的制度優(yōu)勢也是重要途徑。

　　近年來，隨著法治政府的不斷建設，“法無授權不可為”正成為政府行政的基本理念，而長期被公眾詬病、認為“于法無據”的“紅頭文件”也首當其沖，全國各地紛紛清理廢止“紅頭文件”。重慶清理規(guī)范性文件1874件，其中現行有效1187件，廢止687件；寧夏對現行有效的171件地方性法規(guī)、160件政府規(guī)章和344件規(guī)范性文件進行了清理，廢止“紅頭文件”1300余件；廣東省中山市廢止1501件，修改304件行政文件，建立起行政文件正面清單……

　　今年9月，國務院辦公廳印發(fā)《國務院2015年立法工作計劃》，其中明確要求，要切實加強對“紅頭文件”的監(jiān)督管理，逐步減少行政規(guī)范性文件。凡是直接影響公民、法人和其他組織權利義務的事項，原則上都要由法律法規(guī)作出規(guī)定。制定法律法規(guī)條件還不成熟、確需制定規(guī)范性文件的，要符合法律法規(guī)和國務院有關決定、命令的規(guī)定，并公開征求意見。要切實加強規(guī)范性文件備案審查工作，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。這無疑為“紅頭文件”的清理工作又加上了重重的砝碼。

　　“治理‘紅頭文件’亂象，清理只是一方面，補齊監(jiān)督缺位、加強監(jiān)督力度才是治本之策。”姜明安說。早在2001年12月，國務院就公布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，2004年3月又發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確要求：對報送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件，政府法制機構應當依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。目前，已經基本形成省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))“四級政府、三級備案”的體制框架，實現了縣級以上地方各級政府對其所屬工作部門和下級政府的規(guī)范性文件進行監(jiān)督。但是，由于備案審查的文件多、人手少，與“紅頭文件”無切身利益關系，缺乏“摳問題”的積極性，發(fā)現問題幾率較小，糾錯力度打折扣等原因，導致備案審查制度并未能發(fā)揮出應有的作用，“紅頭文件”亂象雖有所遏制，但并未根除。

　　黨的十八屆四中全會提出，要加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件。這無疑為清理和規(guī)范“紅頭文件”作出了頂層設計。而解決亂象的關鍵，不僅在于完善工作機制、健全監(jiān)督制度，更在于強化法治思維和法治方式在行政行為的指導性作用，將違法的可能消滅在萌芽狀態(tài)。記者 彭 波