越到基層，環(huán)保執(zhí)法力度越小

　　“我國環(huán)保部門人員配備基本上呈倒金字塔形，越到基層，具體工作越多而工作人員越少，尤其是縣級環(huán)保部門，一個人甚至要承擔(dān)多個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作職責(zé)，僅‘回復(fù)上級文件’就叫人疲于應(yīng)付。”在連云港市下轄某縣，一位不愿透露其姓名的環(huán)保局官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“我們一個縣局的在編干部也就40人左右，與上級機(jī)關(guān)及政府工作對應(yīng)的內(nèi)設(shè)和分支機(jī)構(gòu)卻有30多個，除去幾位領(lǐng)導(dǎo)班子成員，一個干部專管一個機(jī)構(gòu)都很難做到。與此相配套的設(shè)備、經(jīng)費(fèi)情況也可以說是捉襟見肘。”

　　在連云港，記者還了解到，承擔(dān)環(huán)境監(jiān)察職責(zé)的執(zhí)法隊伍處境也相當(dāng)尷尬——在國家和省級層面，環(huán)境監(jiān)察人員屬于公務(wù)員序列，市、縣一級則有的是公務(wù)員編制，有的“參照公務(wù)員管理”，有的則是普通意義上的事業(yè)單位職工，甚至是臨聘、借用人員，執(zhí)法的底氣、力度和裝備、技術(shù)顯然不能應(yīng)對日益提升的環(huán)境監(jiān)察要求。

　　在連云港市贛榆區(qū)，一位資深環(huán)保官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在外界看來，環(huán)保局是威力無比的實權(quán)部門，但人們所不知道的是，地方環(huán)保部門的人員數(shù)量和執(zhí)法手段與20年前相比沒有太大區(qū)別。“基層環(huán)境監(jiān)察的權(quán)力其實十分有限，因為環(huán)保部門無權(quán)對執(zhí)法對象實施強(qiáng)制措施，違法者常常會肆無忌憚。”

　　該官員還向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹了一個發(fā)生在當(dāng)?shù)氐牡湫褪吕?mdash;—鄰縣要開工建設(shè)一家污染嚴(yán)重的企業(yè)，環(huán)保部門自2011年8月至2014年4月先后7次向該企業(yè)下發(fā)停止建設(shè)通知、限期改正通知、行政處罰決定書等“具有法律效力”的文書，該企業(yè)我行我素。記者隨后的調(diào)查證實，這家連立項、環(huán)評都沒有完成，更沒有配套大氣污染防治設(shè)施的企業(yè)公然建設(shè)4年之久并如期投產(chǎn)，按照法律法規(guī)，環(huán)保部門最終也只能對其“罰款30萬元”。“拋開財政稅收不談，據(jù)說這一家企業(yè)就可安排幾千人就業(yè)，環(huán)保局你不能‘不講政治’，可老百姓又怎么能夠理解呢？”該官員無奈地說。

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者在調(diào)研過程中了解到，辦案經(jīng)費(fèi)不足和鑒定技術(shù)有限也加劇了基層環(huán)保部門的辦案困難。比如，根據(jù)“兩高司法解釋”關(guān)于環(huán)境污染案件物證監(jiān)測認(rèn)定辦法，案件證據(jù)先由縣級環(huán)保部門取樣監(jiān)測，再由市級環(huán)保部門組織專家評審，最后由省環(huán)保廳認(rèn)證，但在實際操作中，最終能夠出具法院審判環(huán)保案件所需鑒定報告的司法鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量非常少、費(fèi)用相當(dāng)高，而且因為鑒定程序復(fù)雜，經(jīng)常出現(xiàn)報告還沒做出，執(zhí)行期限已過的窘?jīng)r，最終導(dǎo)致案件很難執(zhí)行下去。

　　“金山銀山”與“綠水青山”難以取舍

　　《泰州勸退18億元不達(dá)環(huán)保要求的投資項目》、《寧波一年否決532個環(huán)保不合格項目》……《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者在基層調(diào)研時看到了若干諸如此類的新聞報道。然而，基層環(huán)保官員的私下說法卻是“我們做得更多的恐怕應(yīng)當(dāng)是‘幫助污染企業(yè)合理落地’”。

　　“環(huán)保機(jī)構(gòu)只是地方政府的一個部門，你必須‘服從和服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大局’。”在江蘇揚(yáng)州，一位剛從一線崗位退下來的環(huán)保官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“比起‘拒絕污染項目進(jìn)入本地’，地方環(huán)保局長在許多情況之下是要把屁股坐在污染企業(yè)一邊的，比如‘幫助招商對象拿下環(huán)評報告’、‘協(xié)調(diào)有關(guān)部門完善審批手續(xù)’等等，總而言之，你要‘保駕護(hù)航’。”該官員說，“GDP和COD(‘化學(xué)需氧量’，一種環(huán)境監(jiān)測指標(biāo))對地方政府而言是難以取舍的兩項指標(biāo)，‘既要金山銀山又要綠水青山’對于經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)而言只能是‘遠(yuǎn)景規(guī)劃’，‘環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)相互促進(jìn)、共同發(fā)展’更是寫進(jìn)報告里、掛在口頭上。”

　　江蘇泰州的一位環(huán)保官員在與記者交談時說得更加直率——“企業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)的‘貢獻(xiàn)率’與它產(chǎn)生的環(huán)境污染量往往是成正比的，尤其是重化工企業(yè)。消滅它的污染就等于叫它關(guān)門，而它一旦關(guān)門，就有可能對地方政府的經(jīng)濟(jì)工作造成致命的影響。因此，大多數(shù)情況下環(huán)保機(jī)構(gòu)只是在‘意外事件’發(fā)生后充當(dāng)滅火隊員的角色，力爭將事件造成的損失降到最低。”

　　該官員說，“對于環(huán)保官員來說，最為痛苦的是，管死了，老板可能要‘進(jìn)去’，一家或數(shù)家企業(yè)隨之關(guān)門歇業(yè)；不管死了，我又可能要‘進(jìn)去’——救完火還將面臨被檢察機(jī)關(guān)追究責(zé)任的風(fēng)險。環(huán)境監(jiān)管到什么程度算是盡責(zé)到位難以掌握，‘瀆職’的陰影始終圍繞著我們。”

　　有意思的是，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者在江蘇調(diào)研時還發(fā)現(xiàn)，許多縣、市的環(huán)保局自身也要承擔(dān)地方政府下達(dá)的招商引資指標(biāo)，而談及環(huán)保系統(tǒng)對外招商是否完全采用“清潔標(biāo)準(zhǔn)”時，受訪者大都一笑了之。

　　也有環(huán)保官員認(rèn)為，環(huán)保局長幫助污染企業(yè)“巧渡難關(guān)”，不能只把板子打在地方政府身上，簡單地歸因于“地方保護(hù)”、“政績追求”。沒有重化工一類污染“大戶”的存在，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)能否正常開展業(yè)務(wù)都是問題，因為排污罰款往往來自這些“大戶”，罰沒收入上繳財政以后又有很大一部分被“返還”用于環(huán)保機(jī)構(gòu)“養(yǎng)人”——《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者此前采訪的某縣環(huán)保局就由于在編干部嚴(yán)重不足，聘用了與正式職工數(shù)量幾乎相當(dāng)?shù)呐R時人員，而這些人員的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)大都來自該局財政返還的“自收自支”。