編者按

30多年前,我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開始實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性,釋放了巨大的社會生產(chǎn)力。隨著時代的發(fā)展,農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化,大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,而土地產(chǎn)權界定不清引發(fā)了一系列問題。中共十八大和十八屆三中全會都對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記工作提出了明確要求,連續(xù)六年下發(fā)的中共中央1號文件都突出強調(diào)了確權登記工作的重要性和緊迫性。7月2日,全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會,專門就此問題協(xié)商座談?，F(xiàn)將有關發(fā)言摘登如下:

全國政協(xié)委員、江西省政協(xié)原主席傅克誠:

依法依規(guī)推進農(nóng)村土地確權登記工作

全國政協(xié)提案委員會調(diào)研組赴廣東、浙江兩省對“農(nóng)村土地確權登記中的法律問題與對策”進行調(diào)研時了解到,各級黨委政府按照中央要求,在試點基礎上積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地確權登記工作。由于農(nóng)村情況千差萬別,工作中還存在諸多問題,特別是法律缺失問題應引起重視。就農(nóng)村土地確權登記工作中的法律問題提三點意見和建議:

一、 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員界定的法律問題。目前全國近半數(shù)農(nóng)村村、組都成立了各類型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,但國家層面至今沒有專門立法,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位、權利和義務不明確,部分農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權模糊、管理不善等問題較為突出,直接影響土地確權登記工作。同時各地對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的界定要求迫切。建議抓緊制定出臺“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位,明確集體經(jīng)濟組織成員資格,理順農(nóng)村基層組織管理體制。鑒于立法過程很長,可考慮先對集體經(jīng)濟組織及成員資格認定作出原則性、方向性規(guī)定。

二、 明確農(nóng)村土地承包關系長久不變的具體含義和實現(xiàn)形式的問題。在土地確權登記工作中,基層干部群眾對“長久不變”的具體含義不清,做法各異。建議“長久不變”分階段實現(xiàn):一是在第二輪承包到期后,允許在嚴格調(diào)整程序條件下“大穩(wěn)定、小調(diào)整”,保持政策連續(xù)性。二是參照現(xiàn)行法律,土地承包期應與林地承包權年限、城鎮(zhèn)居住用地使用權的規(guī)定相一致,為70年,同時盡快修改土地承包期30年不變的法律規(guī)定。

三、 進城農(nóng)戶承包地處置和承包地撂荒等相關法律問題。建議:一是對進城農(nóng)戶承包的土地處置政策和法律要充分銜接好,并尊重承包方意愿?？商剿鹘⑦M城農(nóng)戶承包地有償退出機制,支持集體經(jīng)濟組織有償收儲農(nóng)戶退出的承包地。二是在修改農(nóng)村土地承包法中對承包地撂荒問題提出防范措施,加強監(jiān)督,促其流轉(zhuǎn)。

全國政協(xié)常委、全國政協(xié)副秘書長何丕潔:

明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定條件

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認定,是農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中的基礎性問題,也是確權登記工作中普遍遇到的難題。

目前,我國法律尚未對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”概念以及其資格的認定問題給出具體解釋,造成相關法規(guī)條文不具體和不可執(zhí)行。當前,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定,受當?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習慣等因素影響較大,在某些特殊人群身份認定上有較大差異,由此引發(fā)的問題不利于確權登記工作的順利推進。為此,建議:

一、 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵外延及其權能。建議以法律條文形式,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵外延及其權能。并以此為準繩,修訂民法通則、土地管理法等法律中有關農(nóng)民集體的表述,規(guī)范“農(nóng)民集體”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的使用,厘清村委會和村集體經(jīng)濟組織之間的關系。建議將土地等集體資產(chǎn)的管理權完全歸屬到農(nóng)民集體經(jīng)濟組織,而村委會主要承擔公共服務職能。

二、 盡快研究出臺集體經(jīng)濟組織成員身份的認定標準。建議由各地根據(jù)實際情況出臺地方性法規(guī)或規(guī)范性文件,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定條件,規(guī)范成員資格認定和取消、登記、變更等程序。待條件成熟后,由全國人大出臺原則性的認定標準。

三、 修改完善相關法律法規(guī),杜絕侵犯權益的行為。一是建議修改農(nóng)村土地承包法第26條中“對全家遷入設區(qū)市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應收回土地承包經(jīng)營權”的規(guī)定,以落實國家相關文件中提出的“現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農(nóng)民進城落戶的條件”的要求。二是建議在全國人大制定法律作出明確規(guī)定之前,當事人不服身份認定結(jié)果并提起訴訟的,或村民自治組織難以作出身份認定的,可由人民法院依照現(xiàn)行法律作出裁定。

全國政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領導小組副組長兼辦公室主任、中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任陳錫文:

適時啟動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法起草

對農(nóng)村土地確權登記工作中有關法律問題談幾點認識。

一、 開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記,一是為實施物權法的需要。我國自物權法頒布實行開始,才明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營權是用益物權,而開展土地確權登記工作的重大意義,在于把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的財產(chǎn)權。二是為適應農(nóng)村承包土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的需要。隨著農(nóng)民流動數(shù)量的增加,土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)也在不斷增加,根據(jù)政策,通過確權頒證流出去的是承包地的經(jīng)營權,而原承包戶仍然享有土地的承包權。

二、 政府在確權登記工作中主要作用是加強政策引導和進行監(jiān)督管理。一些地方創(chuàng)造的經(jīng)驗是,在深入開展有關法律、政策宣傳和引導基礎上,在村黨組織、村委會或村集體經(jīng)濟組織主持下,由選舉產(chǎn)生的理事會負責協(xié)商調(diào)解相關矛盾。在土地承包關系和地塊四至情況得到群眾認可條件下,政府再組織專業(yè)人員進村進行公示和登記。整個過程中,政府主要應監(jiān)督第二輪承包是否公平公正和符合政策、從嚴掌握確權確股不確地的范圍以及防止少數(shù)人借機以權、以勢謀私等問題。

三、 對農(nóng)村土地權屬的法律界定。一些地區(qū),明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權的提法和做法已有多年歷史,農(nóng)村土地集體所有權的確權工作基本完成,現(xiàn)在法律層面上需要明確的是承包權和經(jīng)營權如何分離、流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權能不能抵押擔保和再次流轉(zhuǎn)等問題。

四、 農(nóng)村土地確權登記工作中突出的法律問題。物權法明確了農(nóng)民作為集體組織成員對集體土地享有成員權的問題,但由于尚無農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法,成員應當是人還是戶,如何取得成員權以及能不能退出等問題都缺乏法律依據(jù),建議適時啟動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的起草工作。