1979年中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(即：中發(fā)[1979］64號文件，簡稱“64號文件”)，已過了35年。35年來，64號文件所肯定的原則，在我國社會主義法治建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用。

本文作者是這份文件的執(zhí)筆人，他回顧了文件起草的經(jīng)過，討論黨內(nèi)民主與加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)問題、黨組織與政府的關(guān)系問題、黨組織與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系等問題，以及“實行社會主義法治”這一概念第一次出現(xiàn)在中共中央文件中的經(jīng)過。

今天重新回顧我們“依法治國”的出發(fā)點，有助于我們進(jìn)一步深入理解其精神，提高研究和宣傳社會主義法治的自覺性?！幷?/p>

文件起草的背景

1954年第一部憲法通過后，開始起草刑法，先后形成了38個稿本。1978年10月，根據(jù)葉劍英委員長指示，中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組由陶希晉等同志組成草案修訂組，十一屆三中全會后依照全會精神著手進(jìn)行修訂。中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所刑法研究室高西江、歐陽濤、崔慶森、張仲林、肖賢富等同志參加了這項工作。1979年夏，在刑法、刑事訴訟法草案起草就緒、將交付全國人大審議通過的時候，為保證其頒布生效后切實貫徹執(zhí)行，中央決定就此發(fā)布一個指示。

一天上午，李步云同志找到我，說所領(lǐng)導(dǎo)接到通知，中央決定就刑法、刑事訴訟法的頒布和實施發(fā)布一個文件，張楠同志提議讓他和我參加文件起草。張楠時任法學(xué)所黨委書記，是延安時期的老干部，雖然來所時間不長，但給人印象頗好。聽說是她的意見，盡管手頭正處理一部書稿，我也就爽快地答應(yīng)了。

為加快起草工作進(jìn)度，李步云同我商量，由我倆先草擬一個稿子，供討論修改。我們商定草稿分兩個部分，一部分談兩法之于人民民主權(quán)利保障和國家法制建設(shè)的重要意義；另一部分是就其貫徹執(zhí)行，對黨組織、政法機(jī)關(guān)的要求，以及有關(guān)人民群眾的宣傳教育等事項。我們各寫了一部分，合一起自我感覺良好。事實證明，我們把事情看得過于簡單了。等了幾天，返回的意見是：寫的是一篇文章，不是文件，要推倒重寫。同時通知我和他到中南海集中。

參加文件起草的人不多，辦公地點是原來朱老總（即朱德同志）居住時會客的地方。大家相互認(rèn)識后，主持文件起草工作的鄧力群先就文件起草簡單作了交代。感謝他沒評價我和李步云起草的那篇“文章”，免掉了我們在剛剛認(rèn)識的人面前可能出現(xiàn)的尷尬。

鄧力群表達(dá)了這樣的意思：要起草的這份文件很重要，關(guān)系新中國成立后制定的第一部刑法和第一部刑事訴訟法的切實貫徹執(zhí)行；為了寫好這個文件，要先務(wù)虛，提高認(rèn)識，把問題搞清楚；大家要敞開思想談，不要有顧慮，落到文字上時再把握分寸。

現(xiàn)在，憶及理論務(wù)虛過程中談?wù)摰降?、與文件相關(guān)的問題，還歷歷在目。

討論黨組織與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系問題

1978年憲法雖然恢復(fù)了人民檢察院的建制，但卻沒有恢復(fù)人民法院和人民檢察院獨立行使職權(quán)的原則。針對十一屆三中全會后全國各類報刊上揭露的大量冤、假、錯案中的法律問題，起草組對黨組織與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系進(jìn)行了重點議論。

大家一致認(rèn)為，要在憲法和相關(guān)法律中恢復(fù)1954年憲法關(guān)于“人民法院獨立進(jìn)行審判，只服從法律”的規(guī)定。認(rèn)為這個規(guī)定立意科學(xué)，措辭嚴(yán)謹(jǐn)，排除了外界可能對司法案件干預(yù)的一切口實。同時也認(rèn)為要恢復(fù)1954年憲法關(guān)于“地方各級人民檢察院獨立行使職權(quán)，不受地方國家機(jī)關(guān)干涉”的原則。1954年憲法關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨立行使職權(quán)原則的恢復(fù)，將加強(qiáng)我國社會主義法治建設(shè)。大家還認(rèn)為，解決對司法的干預(yù)，關(guān)鍵在于解決一些黨政領(lǐng)導(dǎo)以黨委的名義對司法案件進(jìn)行的干涉。在議論此問題時，鄧力群同志一天上午給起草組拿來了中央領(lǐng)導(dǎo)對一位縣委書記來信的一個批件。

記得來信是時任河北省武清縣縣委書記寫的，字跡剛勁，文字簡練。其內(nèi)容是請中央取消實際存在的黨委審批司法案件制度。令人印象深刻的是，他以現(xiàn)身說法陳述了黨委審批案件的危害，以及取消此項制度的兩點理由。他說，讓他審批案件而不閱卷和聽審理，是讓他犯官僚主義錯誤，難免造成冤案和錯案；而如讓他閱卷和參加庭審，一天24個小時工作時間也不夠用。對他的這封信，當(dāng)時多位中央領(lǐng)導(dǎo)都作了批示，表示支持。起草組的同志一致稱贊這位領(lǐng)導(dǎo)的水平和敢言直諫的勇氣。文件起草組按中央領(lǐng)導(dǎo)的批示接受了這位縣委書記的意見。

討論公、檢、法三機(jī)關(guān)的關(guān)系

按照法律規(guī)定，我國政法三機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是分工負(fù)責(zé)，相互配合，相互制約的。這種關(guān)系在處理刑事案件上，公安進(jìn)行偵查，檢察院批捕、起訴，法院主管審判。為了維護(hù)人民利益和有效懲治犯罪，在整個過程中三機(jī)關(guān)各司其職，各負(fù)其責(zé)。但在文化大革命前，就已經(jīng)是“配合有余，監(jiān)督制約不足”?！坝杏唷迸c“不足”是一個問題的兩個方面，其后果是一樣的。1958年“大躍進(jìn)”，在辦理案件中，法律程序被忽視，在一些基層實行“一長代三長”，“一員頂三員”。即：公安局長、檢察長、法院院長分片包干，在所分工的地方發(fā)生的案件，除本身法定的職權(quán)外，還可以代行其他“兩長”的職權(quán)；偵察員、檢察員和審判員，也可以相互代行職權(quán)。

許多專區(qū)和縣的三機(jī)關(guān)還一度并署辦公，名曰“政法公安部”。1960年正式?jīng)Q定三機(jī)關(guān)合署辦公，對外，三機(jī)關(guān)名稱不變，保留三塊牌子；對內(nèi)，由公安部黨組統(tǒng)帥。合署辦公的結(jié)果是監(jiān)督無力，辦案草率，傷及無辜頻頻發(fā)生。后來雖有糾正，但無論在認(rèn)識上或?qū)嵺`中都未解決問題，文化大革命中則“變本加厲”。

有同志指出，如果說“一長代三長”、“一員頂三員”、“合署辦公”屬于配合有余，那么監(jiān)督、制約不力則表現(xiàn)為三機(jī)關(guān)之間由于種種原因，不愿監(jiān)督或不敢監(jiān)督。不愿監(jiān)督是大家都在政法機(jī)關(guān)工作，低頭不見抬頭見，怕傷“和氣”；不敢監(jiān)督是由于“三長”當(dāng)中往往有一個兼政法委書記，在黨內(nèi)處于領(lǐng)導(dǎo)地位。當(dāng)時兼任政法委書記的又多為公安部門領(lǐng)導(dǎo)，而有關(guān)案件的問題恰恰又多出于公安部門的偵查預(yù)審環(huán)節(jié)。討論認(rèn)為，為了改變這種狀況，加強(qiáng)公、檢、法三機(jī)關(guān)之間有效配合與監(jiān)督，應(yīng)改變公安或其他“兩長”兼政法委書記的制度。

討論罪犯和犯罪嫌疑人的法律地位問題

我國法律和政策嚴(yán)格禁止對犯罪嫌疑人和罪犯刑訊逼供，對于違反法律和政策實行刑訊逼供并造成嚴(yán)重后果者，要承擔(dān)法律責(zé)任。但刑訊逼供行為，在一些基層單位政法干警中，卻像一種痼疾久治不愈，屢禁不止，以至在文化大革命中發(fā)展到非常嚴(yán)重的地步。

在議論過程中，鄧力群說他在監(jiān)獄中親眼看到監(jiān)管人員侮辱和虐待被監(jiān)管人員的實例，其他同志也講了這方面見聞。大家分析問題產(chǎn)生的原因時指出：一是認(rèn)識上，無論干部和群眾對經(jīng)公安機(jī)關(guān)逮捕的人一概認(rèn)為是罪犯、是敵人。他們出于對國家政法機(jī)關(guān)的信任，不少人往往反問：不是壞人為什么會被逮捕?而對壞人就要劃清界限，懷有仇恨。二是制度上，罪犯、犯罪嫌疑人、被隔離審查和被監(jiān)護(hù)者一概投入監(jiān)獄。有些監(jiān)管人員分不清楚，對其一律看待。在提出“一人供聽，二人供信，三人供定”的原則下，偵查預(yù)審中，對那些上級限時要求提供證言的，更是“特殊照顧”。三是一些監(jiān)管人員品質(zhì)惡劣，借機(jī)發(fā)泄私憤或表現(xiàn)自己“立場堅定”。

在這一問題討論中，鄧力群提出法院對犯罪人剝奪政治權(quán)利與未剝奪政治權(quán)利在執(zhí)行中如何區(qū)別的問題。通過討論，大家達(dá)成共識，未剝奪政治權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)享有普通公民應(yīng)享有的選舉權(quán)，具體如何行使應(yīng)當(dāng)研究。

基于該問題所受的啟發(fā)，李步云和徐炳同志寫了《論我國罪犯的法律地位》的文章，于同年10月發(fā)表于《人民日報》。結(jié)果在監(jiān)獄系統(tǒng)引起了不小反響。有些服刑人員拿著報紙找監(jiān)管干部要求權(quán)利；監(jiān)管干部對文章的觀點也出現(xiàn)了分歧，即使同意的也認(rèn)為不宜就此公開發(fā)表文章。這些問題出現(xiàn)時，我正參加林彪、江青案審判工作。當(dāng)看到這些內(nèi)部簡報，擔(dān)心外部的一些反應(yīng)在社科院和法學(xué)所內(nèi)部引發(fā)無謂紛爭，便專門請假回研究所向張楠（黨委書記）匯報了這篇文章的觀點和寫作的背景。文化大革命后的經(jīng)驗說明，思想解放過程中提出的新觀點，外部可能會產(chǎn)生不同看法，但只要本單位領(lǐng)導(dǎo)掌握原則，穩(wěn)住陣腳，就不至于受外部影響而誤傷同志。