規(guī)劃應涉及三大層次

　　樊杰告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃應涉及三個層次的內(nèi)容，第一個層次主要闡述這個區(qū)域和國家的關系。“任何一個區(qū)域規(guī)劃主要起一個‘承上啟下’的作用。第一個層次就是‘承上’，即國家整體發(fā)展規(guī)劃中，京津冀區(qū)域在全國的一個基本定位。”

　　京津冀的一個最核心的部分就是首都北京，規(guī)劃首先應提出怎樣把北京打造成為一個世界級城市，“中國只有一個首都，而北京承擔著引領中國走向世界的重任，不僅參與世界的競爭，還代表著整個中國的利益訴求，為此要協(xié)調(diào)好各種關系。”

　　而京津冀作為一個區(qū)域整體怎么實現(xiàn)一系列目標，也應在規(guī)劃中有所體現(xiàn)，“京津冀地區(qū)怎么通過自身的創(chuàng)新驅動、一體化區(qū)域的協(xié)調(diào)建設和新型城鎮(zhèn)化的推進，如何發(fā)揮京津冀地區(qū)在中國北方區(qū)域的現(xiàn)代化建設中，起龍頭帶動作用，進而引領中國走向世界。”

　　第二個層次是關于城市之間關系。“要唱好北京和天津的‘雙城計’，京津冀三地之間城市功能如何定位，城市之間如何分工協(xié)作，包括創(chuàng)新網(wǎng)絡的打造、未來社會文化網(wǎng)絡的打造和基礎設施公共資源合理配置網(wǎng)絡的打造等。”

　　第三個層次是關于城市和鄉(xiāng)村之間的關系。“京津冀是城市化水平最高的一個區(qū)域，最有條件實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的建設。而城鄉(xiāng)一體化就是把基礎設施、產(chǎn)業(yè)和公共服務資源，在區(qū)域范圍內(nèi)能夠合理地進行組織。”

　　“圍繞著這三個方面還有一系列的內(nèi)容，包括在產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展、基礎設施的共建共享、環(huán)境的整體治理和整個生態(tài)環(huán)境的共同建設方面，以及海陸如何進行統(tǒng)籌，海域環(huán)境倒逼陸地進行治理和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等等方面的內(nèi)容也會有體現(xiàn)。”

　　樊杰表示，國家的規(guī)劃是指導性的，至于下一步京津冀三地如何協(xié)同發(fā)展，有待在規(guī)劃頒布之后，再進一步編制其他規(guī)劃和條例來體現(xiàn)。

　　任何一部規(guī)劃在實施過程中都會經(jīng)歷不斷地“協(xié)調(diào)”和“博弈”的一個過程，“通常的做法是地方直接和主管部門進行銜接和協(xié)調(diào)。比如用地出現(xiàn)問題，肯定是國土資源部出面。主要根據(jù)這個問題歸屬哪個行政部門負責，然后跟相應的省市和地市進行協(xié)商。”

　　“這種邊制定邊實施的做法，主要原因是我國缺乏區(qū)域間的協(xié)調(diào)機制和法律保障，也說明我國整個規(guī)劃的體系是不健全的。”樊杰說。

　　管理機制、組織架構“高配”？

　　不過，一個現(xiàn)實的問題是，京津冀一體化發(fā)展協(xié)調(diào)難度比較大。京津冀地區(qū)，一個首都、兩個直轄市、三個行政區(qū)。河北省社科院經(jīng)濟所所長薛維君表示，京津冀關系與珠三角、長三角不同，表面看是京津冀三方的關系，實際上是“三地四方”的關系。

　　“第四方是指能量無限大的中央政府，北京是一身二任，既是一個獨立的直轄市，又是中央所在地，客觀上造成了北京是這一區(qū)域的超級存在或超級主體。”薛維君向《中國經(jīng)濟周刊》表示，地區(qū)定位和身份的這種客觀上不平等的區(qū)域關系，既模糊了京津冀關系的界限，不知道北京什么時候代表中央，什么時候代表北京市，又阻斷了京津冀三方解決問題的市場通道。“基于此種考慮，需要有一個在力量上超越三方、在目標上超越三方、在動力上超越三方的強大外力，才能夠推動這個問題的解決。”

　　樊杰提出未來京津冀協(xié)同發(fā)展的管理機制、組織架構“高配”的觀點。“高配”，并不意味著一定要成立一個機構，中央完全可以對京津冀地區(qū)的發(fā)展形成一個管理辦法，通過人大審批，就具有法律效應了。

　　楊開忠也認為，從政府層面，應當探索建立健全在中央支持下的京津冀或者首都圈的發(fā)展委員會。“這個委員會可以根據(jù)京津冀之間不同的、需要協(xié)同的領域，設立相應的專門委員會或專門工作小組來負責協(xié)調(diào)，比如交通專門委員會、環(huán)境保護專門委員會。”

　　從社會層面，中國人民大學區(qū)域與經(jīng)濟研究所所長孫久文建議，“政府要科學決策、民主決策，要相應地建立起首都圈發(fā)展專家咨詢委員會，把對首都圈有長期研究、專業(yè)基礎、可持續(xù)研究的專家、代表性專家納入首都圈專家委員會中來，讓他們?yōu)槭锥既Φ陌l(fā)展、決策出謀劃策。”

　?。ɡ钛?、李靜對本文亦有貢獻）

　　京津冀協(xié)同發(fā)展大事記

　　發(fā)起

　?。?986年—2003年）

　　1986年，在時任天津市市長李瑞環(huán)的倡導下，環(huán)渤海地區(qū)15個城市共同發(fā)起成立了環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會。

　　全面啟動和實踐

　?。?004年—2009年）

　　2004年2月，國家發(fā)改委召集京津冀三省份發(fā)改部門在廊坊召開京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會，達成“廊坊共識”。

　　2004年6月，環(huán)渤海合作機制會議在廊坊舉行。會議草擬了《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》。這標志著環(huán)渤海地區(qū)合作機制已從構想、探索進入到全面啟動和實踐階段。

　　2005年1月，國務院常務會議通過《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）》。規(guī)劃提出，積極推進環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟合作與協(xié)調(diào)發(fā)展，加強京津冀地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，要基本形成以北京、天津為中心的“兩小時交通圈”。

　　2005年6月，國家發(fā)改委在唐山市召開“京津冀區(qū)域規(guī)劃工作座談會”。

　　2008年2月，“第一次京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會”召開。京津冀發(fā)改委共同簽署了《北京市、天津市、河北省發(fā)改委建立“促進京津冀都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)溝通機制”的意見》。

　　加速推進

　?。?010年至今）

　　2010年10月，河北省政府《關于加快河北省環(huán)首都經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》正式出臺，提出了在規(guī)劃體系等6個方面啟動與北京的“對接工程”。

　　2011年3月，國家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布，提出“打造首都經(jīng)濟圈”。

　　2011年5月，首屆京津冀區(qū)域合作高端會議在河北廊坊召開。

　　2014年1月，北京市《政府工作報告》提出，落實國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，積極配合編制首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃，抓緊編制空間布局、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護專項規(guī)劃，建立健全區(qū)域合作發(fā)展協(xié)調(diào)機制，主動融入京津冀城市群發(fā)展。

　　2014年2月，習近平主持召開京津冀三地協(xié)同發(fā)展座談會上，要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式，強調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是一個重大國家戰(zhàn)略，并要求抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關規(guī)劃。

　　2014年3月，國務院總理李克強作政府工作報告，談到2014年重點工作時，提出“加強環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作”。      

　　（《中國經(jīng)濟周刊》編輯部綜合整理）

　　各國首都“瘦身辦法”

　　東京

　　先后三次實施“城市副中心”戰(zhàn)略，逐步形成“中心區(qū)－副中心－周邊新城－鄰縣中心”的多中心多圈層城市格局。

　　倫敦

　　將政府部門或其下屬機構向小城鎮(zhèn)轉移。大企業(yè)總部落戶小城鎮(zhèn)也漸成趨勢。

　　莫斯科

　　2012年11月，俄羅斯總統(tǒng)普京建議，在俄羅斯聯(lián)邦憲法法院成功搬遷到圣彼得堡后，再把最高法院等機構也搬遷過去，將圣彼得堡打造成司法之都。

　　柏林

　　德國聯(lián)邦最高法院和憲法法院都位于德國西南部的小城卡爾斯魯厄。