首都財(cái)稅的“陣痛”與“藥方”

　　北京市政協(xié)財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督組對財(cái)政預(yù)算報告進(jìn)行監(jiān)督評議。

　　走進(jìn)“動批”天皓成批發(fā)市場，部分?jǐn)偽灰炎兊每湛帐幨帲Ｏ碌囊布娂姃焐狭?ldquo;甩賣”、“清倉”的招牌，商戶們正忙著點(diǎn)貨打包，清理場地。

　　“把庫存的衣服低價處理掉，收拾收拾，下個月就搬走了，”但剛從河北考察歸來的陳姓商戶此時還沒想好下家搬到哪兒，“反正肯定是出北京了，是廊坊還是保定看看再說。”

　　今年3月，“動批”商戶已陸續(xù)開始了騰退。與此同時，功能類似的大紅門等一批聚人多、低附加值的批發(fā)市場也開始醞釀搬遷至河北保定、廊坊等地。

　　站在新的歷史起點(diǎn)上，北京主動加大了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。特別是在2月，習(xí)近平總書記考察北京時發(fā)表了重要講話，強(qiáng)調(diào)要調(diào)整疏解非首都核心功能，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)項(xiàng)目選擇，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化。這為北京指明了前進(jìn)的方向，非首都核心功能疏解的步伐逐漸加快。

　　毋庸諱言，伴隨功能疏解的是大量產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，本市財(cái)政收入勢必將受到影響，尤其還面對著增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的影響。如何保障財(cái)稅收入健康、持續(xù)增長？市政協(xié)財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督組對這一課題進(jìn)行了及早關(guān)注，在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，集思廣益，提交了半年財(cái)政預(yù)算監(jiān)督報告。

　　財(cái)稅收入的轉(zhuǎn)型 “陣痛”

　　北京作為首都，集中了全國優(yōu)質(zhì)文化、體育、教育和醫(yī)療資源，長期以來“攤大餅”式的發(fā)展使得城市規(guī)模過度膨脹，水資源緊缺、交通擁堵、大氣污染等一系列 “大城市病”使北京重負(fù)前行。

　　在新的發(fā)展形勢下，北京也正以更大的魄力，克服“舍不得”的思想，以壯士斷腕的決心，對不符合首都城市戰(zhàn)略定位要求的產(chǎn)業(yè)堅(jiān)決舍棄。

　　7月，本市發(fā)布新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，機(jī)械設(shè)備、五金產(chǎn)品及電子產(chǎn)品區(qū)域性批發(fā)市場等產(chǎn)業(yè)都在禁止新建和擴(kuò)建范圍之內(nèi)。隨著疏解工作的慢慢展開，這批不適合首都戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)將會逐步遷出，根據(jù)這份目錄，有關(guān)專家預(yù)測，北京地稅收入損失將在百億以上。

　　市政協(xié)財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督組組長、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓預(yù)測，在首都轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，財(cái)稅收入將會進(jìn)入一段不可避免的“陣痛期”，“北京經(jīng)濟(jì)體量足夠大，收入下降的可能性雖不大，但增速可能放緩，在一些產(chǎn)業(yè)疏解的重要時間節(jié)點(diǎn)上，收入增幅還可能會有較大下降。”

　　舍與得的界定

　　現(xiàn)行財(cái)稅體制下，一個城市的運(yùn)行和發(fā)展要依靠發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)來提供財(cái)力支撐，北京能否將“陣痛”降到最小，核心在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整得好不好。

　　“該疏解的都疏解了，該補(bǔ)的卻補(bǔ)不上來，財(cái)政收入若不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長，未來北京‘四個中心’的建設(shè)也將受到直接影響。” 監(jiān)督組成員馬士華介紹。

　　與他的觀點(diǎn)一致，劉桓也認(rèn)為，“遷走的和新生的產(chǎn)業(yè)最好同步進(jìn)行，短期內(nèi)兩者即使達(dá)不到相同體量，但新的增長點(diǎn)必須明確下來。”

　　本市雖有明確要求，對符合首都城市戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)要有所為，更好地轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，發(fā)展“高精尖”產(chǎn)業(yè)。但監(jiān)督組調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，這只是一個大概方向，具體哪些產(chǎn)業(yè)要疏解，哪些新產(chǎn)業(yè)要重點(diǎn)發(fā)展，還缺少具體的名錄。

　　監(jiān)督組認(rèn)為，只有首先確定了這一名錄，配套政策才能跟進(jìn)，新產(chǎn)業(yè)也才能快速成長起來。按照“四個中心”的定位要求，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、國際化服務(wù)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)等一批高附加值、低勞動密集度、低能耗的產(chǎn)業(yè)將是今后鼓勵的方向。

　　明確要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)名錄也有利于盡早涵養(yǎng)稅源，從長期看，“征管紅利”不可能成為支撐政府財(cái)政收入增長的長效機(jī)制。“光想逮魚，不想放手養(yǎng)，沒有涵養(yǎng)新稅源的意識是不行的。”

　　“減”出的效益

　　在非首都核心功能調(diào)整疏解中，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的減法，同樣也能為財(cái)稅收入帶來增益。

　　今年1月西城區(qū)“兩會”上，西城區(qū)委書記王寧當(dāng)眾算了一筆賬：2萬多名“動批”商戶每年給西城經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)6000萬元的稅收，但政府卻需要為“動批”附近的交通、環(huán)境等管理費(fèi)用支付1億元，相當(dāng)于每年政府還要倒貼4000萬。

　　在豐臺區(qū)，與“動批”業(yè)態(tài)類似的大紅門地區(qū)，共有33家市場，服裝、紡織品、鞋帽類市場就占了80%以上，商戶共有2萬家，從業(yè)人員13萬人。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，大紅門市場每1個人經(jīng)營，會帶來5名左右的親屬來京居住。每年它雖有500億元的營業(yè)額，但稅收貢獻(xiàn)卻不多。由于是現(xiàn)貨交易，甚至都不開發(fā)票，因此很難有稅收，而政府每年卻都要投入更大資金來治理環(huán)境、改善基礎(chǔ)設(shè)施等。

　　可以看出，這些非首都核心功能疏解后，不但意味著財(cái)政收入的相對增加，地方政府還能騰出空間，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，做好“騰籠換鳥”的大文章。

　　存量中的增量

　　調(diào)整疏解非首都核心功能，不僅是做減法，做好加法也是應(yīng)有之義。眾所周知，北京人才、智力等創(chuàng)新資源密集，數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，北京地區(qū)有中國科學(xué)院院士372人，占全國的52.7%；有中國工程院院士332人，占全國的43.7%，北京發(fā)明專利也位居全國首位。

　　但在這方面，本市仍存在著無法回避的尷尬現(xiàn)狀，以中關(guān)村為例，市統(tǒng)計(jì)局報告指出，雖發(fā)展勢頭較好，但收入增速有所放緩，科技服務(wù)活躍度也有所降低。同時符合“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要求的新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目接續(xù)不足，目前，本市工業(yè)投資主要集中在電力、燃?xì)夂退纳a(chǎn)供應(yīng)等基礎(chǔ)性行業(yè)，高技術(shù)制造業(yè)投資卻同比有所下降，結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)十分艱巨。

　　也就是說，在一定程度上，北京還在“捧著金飯碗要飯吃”，把豐富的人才智力資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，成為一個亟須加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。

　　良好政策軟環(huán)境的搭建將是本市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)能否快速增長的關(guān)鍵，劉桓說，“要改善管理理念，若政策環(huán)境好，它可以迅速彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)升級換代、功能外遷帶來的損失，反之，就算找到新的產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)，也可能做不起來。”

　　京津冀的利益分配

　　當(dāng)今，京津冀協(xié)同發(fā)展已成為國家戰(zhàn)略。就北京而言，一方面要做好調(diào)整疏解非首都核心功能的加減法，瘦身健體；另一方面則要著眼于京津冀區(qū)域一體化進(jìn)程，在三地抱團(tuán)發(fā)展中尋找增量。

　　抱團(tuán)發(fā)展，自然需要厘清三地間利益分配機(jī)制。以北京為例，企業(yè)總部比較多，若在外地設(shè)立分公司需向當(dāng)?shù)卣A(yù)繳稅款，如果以后產(chǎn)業(yè)都疏解到了外地，僅總部留在北京，地方間利益分配勢必會產(chǎn)生沖突。

　　從2004年《廊坊共識》確定“京津冀經(jīng)濟(jì)一體化”發(fā)展思路到現(xiàn)在，算起來三地合作已徘徊十年，其中很大障礙即是現(xiàn)行體制下的地方利益沖突，更具體些便是GDP和稅收收入的劃分問題。

　　在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略大背景下，產(chǎn)業(yè)在三地間流動，財(cái)稅利益分配就需要在三地間協(xié)調(diào)進(jìn)行，這已不是一個新話題。

　　早在十年前，作為北京最大的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，京冀兩地間對首鋼的稅收問題達(dá)成了一個稅收分成的協(xié)議，但當(dāng)時處于特定社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，不好進(jìn)行借鑒。目前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的稅收分成并沒有一個通行的辦法，其中錯綜復(fù)雜的關(guān)系亟須在中央層面予以協(xié)調(diào)，本著利益均沾、共贏的原則，重新建立利益分配機(jī)制。

　　據(jù)相關(guān)媒體報道，中央層面正在研究制定相應(yīng)的京津冀財(cái)稅體制改革方案和三地財(cái)稅分配體制，以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的利益共享。

　　劉桓建議，一定要盡快研究實(shí)施，三地能否實(shí)現(xiàn)真正協(xié)同發(fā)展，首都非核心功能能否順利疏解，核心就是利益問題，若相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不能及時跟上，整個過程會遇到極大障礙。

　　同時要注意的是，“北京在這個階段肯定是以功能外溢為主，在一段時間內(nèi)失要大于得，北京在區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大，應(yīng)有更加大度、寬容的胸懷，只有這樣，疏解過程才會更加順暢”。

　　中央與地方的財(cái)稅關(guān)系

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會帶來人口集聚，人口集聚又會帶來公共服務(wù)需求增加，進(jìn)而需要更多的財(cái)政支出以支撐，這又需要進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)業(yè)來增加財(cái)政收入。為了提供更充足的公共服務(wù)，北京利用首都地位，不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“一直以來，北京就處于這種‘水多了擱面、面多了擱水’的發(fā)展路徑。”監(jiān)督組成員、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)原校長文魁說道。

　　財(cái)稅體制倒逼下的這種城市發(fā)展思路，使城市發(fā)展陷入循環(huán)“怪圈”。監(jiān)督組的幾位財(cái)稅專家都認(rèn)為，如果不緩解北京的財(cái)政壓力，北京及各區(qū)縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動就難以遏制，進(jìn)而功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口疏解等問題均難有實(shí)質(zhì)性突破。

　　作為首都，北京與其他城市很不一樣，有大量的中央機(jī)關(guān)和企業(yè)需要服務(wù)，他們占據(jù)大量的公共資源和公共服務(wù)，稅收收入?yún)s與北京關(guān)系不大。

　　文魁建議，要明確“首都財(cái)政”的特殊性，在轉(zhuǎn)移支付方面應(yīng)有特定制度安排，理順中央與北京在事權(quán)財(cái)權(quán)上的關(guān)系。“哪些是中央給予北京的，哪些是北京服務(wù)中央的，都要明算賬，重新設(shè)計(jì)現(xiàn)有的政策體系，把北京市發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力降下來，有些項(xiàng)目投入，就不能單靠北京自身解決，需要中央統(tǒng)籌考慮。”

　　鏈接

　　很多建議有了實(shí)效

　　財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督組每年年中和年底召開兩次財(cái)政監(jiān)督審查評議會議，在小組討論后形成建議報告。成立18年來，監(jiān)督組已先后向市委、市政府提交了30多份書面建議報告，提出了近200條意見和建議，其中很多建議都見到了實(shí)效。

　　最早提議改革軌道交通補(bǔ)貼方式

　　2008年，監(jiān)督組最早提出 “在政府支出的安排使用中，財(cái)政補(bǔ)貼增幅，其中特別是對于公交、地鐵補(bǔ)貼較大”的意見，建議對地面公交實(shí)行“成本費(fèi)用量化核算標(biāo)準(zhǔn)”、“變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，完善本市老年人乘車優(yōu)惠制度”等建議。根據(jù)這些建議，市財(cái)政局創(chuàng)新了財(cái)政補(bǔ)貼核算機(jī)制，對軌道交通補(bǔ)貼實(shí)行“超虧遞減補(bǔ)償、減虧固定比例分享”的辦法，如今，本市又將對地鐵票價進(jìn)行調(diào)整，目前征求意見環(huán)節(jié)結(jié)束，下半年將進(jìn)行聽證。

　　改變北京市預(yù)算外收入使用機(jī)制

　　前些年，政府財(cái)政常出現(xiàn)超額收入，這部分收入在使用中帶有一定的隨意性。針對這一問題，監(jiān)督組提出了“在全國率先試行人大對預(yù)算超收收入的詢問制和超收使用的審批制，并將收支情況納入下一年度財(cái)政預(yù)算及決算報告中”的建議。很快，從2008年起，市財(cái)政部門建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，對年度超收部分，除按法律、法規(guī)和財(cái)政體制規(guī)定增加的支出外，一律轉(zhuǎn)入“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”，在以后的年度經(jīng)過預(yù)算安排節(jié)約使用。

　　促成市級項(xiàng)目事前評估機(jī)制建立

　　根據(jù)市政協(xié)委員提出的“相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)投資立項(xiàng)的事前論證、事中監(jiān)督和事后審計(jì)工作”的建議。2010年，市財(cái)政局建立了市級項(xiàng)目支出事前評估機(jī)制，召開事前評估工作會，邀請市人大代表、市政協(xié)委員為市級項(xiàng)目進(jìn)行事前評估，委員們針對事前評估存在的問題積極建言獻(xiàn)策，市財(cái)政局認(rèn)真研究采納，有力推動了市級財(cái)政支出項(xiàng)目立項(xiàng)的制度化、規(guī)范化。

　　提前預(yù)警地方債風(fēng)險

　　2009年，各級政府對地方債還未給予足夠重視。監(jiān)督組通過對北京市各區(qū)縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京地方債風(fēng)險要比想象中嚴(yán)重，在這種情況下，監(jiān)督組及時召開會議，認(rèn)為北京地方債務(wù)問題必須加以重視關(guān)注，否則會產(chǎn)生各種各樣的新問題，并提出加強(qiáng)地方性債務(wù)風(fēng)險防控的諸多建議。這些建議引起市委市政府的重視，使各級政府部門對地方債風(fēng)險有了更深入地認(rèn)識，對防控風(fēng)險起到了重要的預(yù)警作用。2011年，國家審計(jì)署公布數(shù)據(jù)顯示，全國省、市、縣三級政府負(fù)債總額達(dá)到十萬零七千億元，數(shù)據(jù)公布后地方債問題才引起各地政府的重視。