“該戴帽子的戴帽子、該摘帽子的就摘帽子，不能讓貧困縣越扶越多。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉在今年的兩會上表示，列入本屆人大常委會五年立法規(guī)劃的農(nóng)村扶貧開發(fā)法，將對扶貧重點縣的確定和退出機制做出規(guī)定。

　　評定標(biāo)準(zhǔn)近30年變化不大

　　有些貧困縣發(fā)展水平反而高于非貧困縣

　　20世紀(jì)80年代中期，我國開始實施大規(guī)模的扶貧開發(fā)。此后， 1994年實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》；2001年實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》；2011年實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》。

　　“現(xiàn)在我國扶貧工作的主戰(zhàn)場和扶持的主要對象是832個片區(qū)縣和重點縣。” 國務(wù)院扶貧辦副主任王國良說，這832個縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體上仍處于全國最落后的序列。

　　雖然實施了幾輪扶貧規(guī)劃，但是貧困縣的評定標(biāo)準(zhǔn)并沒有發(fā)生太大變化，農(nóng)民人均純收入、人均地方生產(chǎn)總值、人均財政收入等指標(biāo)在貧困縣的評定中占據(jù)很大權(quán)重。有專家認(rèn)為，這樣的評定標(biāo)準(zhǔn)對貧困發(fā)生率、貧困深度等衡量貧困程度的指標(biāo)重視不夠。

　　另外，一些貧困縣認(rèn)定和調(diào)整的透明度也不夠高，一些地方甚至數(shù)據(jù)造假。記者查閱發(fā)現(xiàn)，2011年的調(diào)整，有的省份程序上甚至沒有公示環(huán)節(jié)。

　　“有些貧困縣的發(fā)展水平反而高于非貧困縣。出現(xiàn)這種狀況的原因，一是貧困縣在確定過程中受地方政府公關(guān)能力等因素影響較大；二是一些貧困縣在國家的扶持下取得長足發(fā)展但不及時退出。” 中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴坦言。

　　近1/3縣戴窮帽

　　每年可獲3000萬到5000萬元財政專項扶貧資金

　　王國良介紹，現(xiàn)在每個重點縣每年能獲得3000萬—5000萬元財政專項扶貧資金，還有一些專項轉(zhuǎn)移支付和專門的政策措施。

　　一位武陵山片區(qū)的貧困縣官員說：“這些年，國家對貧困縣的基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等傾斜投入越來越大，不少項目縣里還不用配套，貧困帽帶來的實惠越來越多。” 記者注意到，該縣要率先摘帽的新聞報道了好幾次，但時至今日，未見來真。

　　國務(wù)院扶貧辦主任劉永富也坦言，貧困帽含金量比較高，退出沒好處，“所以重點縣干部群眾不愿意退，也不敢退。”

　　目前全國幾乎3個縣就有一個戴著窮帽。“事實上還是有部分比較困難的縣沒納入，無法得到國家重點扶持。”華中師范大學(xué)減貧與鄉(xiāng)村治理研究中心主任陸漢文表示，有些重點縣實際已經(jīng)脫貧仍不愿摘帽，從而無法使有限的扶貧資源分配給沒進重點縣的窮縣。

　　貧困帽戴上不愿摘，除了帽子含金量高，劉永富認(rèn)為，更重要的是政績觀和考核體系問題，過去扶貧工作基本沒有進入考核體系，就算扶貧工作做不好，扶持政策好處還可以保留。鑒于此，中央要求，對重點縣的考核要由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核減貧成效轉(zhuǎn)變。不久前，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》明確，要把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為重點縣主要考核指標(biāo)。

　　陸漢文表示，這就意味著減貧摘帽將成為重點縣黨政領(lǐng)導(dǎo)的主要政績。“指揮棒這樣一調(diào)整，將為主動摘帽提供強大的內(nèi)在動力。”

　　考核指揮棒的調(diào)整，為建立健全貧困縣退出的正向激勵機制開辟了道路。四川省南充市扶貧移民局局長冉中華告訴記者，該市近日給所轄4個重點縣列出摘帽時間表——2017年年底前，為鼓勵貧困縣盡早摘帽，該市明確在2020年前摘帽的還能享受不變的政策。

　　退出機制正在制定

　　專家建議，排序后發(fā)展水平最高的縣先退出

　　“重點縣只是一個歷史的過程，隨著全面小康建成的臨近，將逐步退出和減少。”王國良表示，目前國務(wù)院扶貧辦正在研究制定有效的退出機制。

　　實際上，一些省份已進行了探索。最近的一次重點縣調(diào)整中，共有9個省的38個原重點縣退出。黑龍江省扶貧辦副主任白春貴介紹，2011年，黑龍江對重點縣進行了調(diào)整，通過統(tǒng)計部門2007—2009年3年平均人均地方財政收入、農(nóng)民人均純收入和2009年貧困發(fā)生率3項指標(biāo)，對全省縣（市）進行了測算和排序，然后確定名單。記者查閱了幾個省份貧困縣審批流程圖發(fā)現(xiàn)，方法大同小異。

　　有關(guān)專家建議，制定退出機制時可以在此基礎(chǔ)上再行完善，建立一套以收入和貧困程度指標(biāo)為基礎(chǔ)的、權(quán)重設(shè)置合理、數(shù)據(jù)來源可靠的指標(biāo)體系。“指標(biāo)體系以及重點縣退出程序要對外公開便于監(jiān)督。” 汪三貴說。

　　在此基礎(chǔ)上，汪三貴建議設(shè)計一套反映縣域貧困狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展水平和扶貧開發(fā)成效的動態(tài)監(jiān)測評估體系，一方面用于考核重點縣黨政領(lǐng)導(dǎo)，另一方面通過動態(tài)調(diào)整重點縣名單，保障國家扶貧資源投向最需要的地方。

　　在制定明確和透明的退出條件和程序的基礎(chǔ)上，利用動態(tài)監(jiān)測評估體系對現(xiàn)有重點縣排序，發(fā)展水平最高的先退出，同時通過改革，從機制上弱化重點縣在扶貧資源分配中的作用，扶貧資源加速重心下沉，更多瞄準(zhǔn)貧困村，從而減少退出阻力。“縣改市可以成為下一階段重點縣退出工作的試點和抓手。”汪三貴說。