原標題：一個“縣級行政區(qū)”的“黑戶”16年

　　1997年，湖南懷化洪江市與黔陽縣合并為新洪江市，1999年湖南省決定設副縣級“洪江市洪江管理區(qū)”，2002年升格為正縣級“懷化市洪江管理區(qū)”。而老洪江市卻成了“黑戶”，不屬于國務院確立的法定行政區(qū)。16年來，民眾迫切希望解決體制不順帶來的諸多問題。

洪江市政府大樓。

　洪江區(qū)管委會門口沒有任何顯示機關名稱的標牌，只有兩副對聯(lián)，與洪江市政府大樓形成了鮮明對比。 新京報記者 韓雪楓 攝

　《邊城晚報》頭版頭條的一篇新聞，特意提到了洪江區(qū)除外。 新京報記者 韓雪楓 攝

　　湖南“懷化市洪江管理區(qū)”未經國家批準設立，民眾迫切希望解決體制不順帶來的諸多問題

　　1997年，湖南省懷化下轄的洪江市，與黔陽縣合并為新洪江市，1999年，湖南省委、省政府決定設立副縣級“洪江市洪江管理區(qū)”，由洪江市委、市政府派出機構進行管理。3年后的2002年，湖南省再次將“洪江市洪江管理區(qū)”升格為正縣級“懷化市洪江管理區(qū)”，劃歸懷化市直接領導。經歷了“洪黔合并”與“洪黔分治”后，老洪江市卻成了“黑戶”，不屬于國務院確立的法定行政區(qū)。8萬“洪江區(qū)”居民沒有自己的政府與人大，地方經濟發(fā)展也陷入困境。16年來，當?shù)厝罕?、各級人大代表一直在呼吁解決洪江區(qū)體制問題。

　　張義杰氣得摔了杯子。

　　他看到了一條新聞：湖南省懷化市主辦的《邊城晚報》頭版頭條報道，“中學畢業(yè)生可免試免費讀技校——除洪江區(qū)外，懷化12個縣市享受此項國家政策”。

　　“我們就像二等公民，沒辦法，國家不承認洪江區(qū)。”

　　作為土生土長的洪江區(qū)人，張義杰說這樣的區(qū)別對待，他已經習慣了，但白紙黑字的印在報紙上，還是讓他覺得刺眼，不舒服。

　　在懷化市，有兩個“洪江”，一個是“懷化市洪江管理區(qū)”，一個是洪江市。兩個“洪江”接壤。

　　兩個“洪江”都是縣級“行政區(qū)”，唯一的區(qū)別是，洪江市在國務院有“戶口”，而洪江區(qū)沒有。“戶口”是洪江區(qū)人的比喻，指的是民政部確立的法定行政區(qū),在國務院登記在冊。

　　一個地方有“戶口”的直接體現(xiàn)，就是擁有自己的行政區(qū)劃代碼，這是一串六位數(shù)字，出現(xiàn)在每一個人身份證號碼的開頭。洪江區(qū)人和洪江市人的身份證，共用一個代碼。

　　“可是明明是兩個地方”，張義杰說，“沒有‘戶口’，總覺得低人一等。”

　　“閃婚”和“閃離”

　　“洪江區(qū)原來是有‘戶口’的。而且當時是非常風光的。”熟悉洪江區(qū)規(guī)劃變遷的洪江區(qū)退休干部李懷德說，洪江區(qū)以前就叫洪江市，而現(xiàn)在的洪江市，以前叫黔陽縣。1997年，在當時懷化地區(qū)的主導下，老洪江市與黔陽縣合并，成立了新洪江市。

　　“新洪江市的體制以老黔陽縣為主，市政府駐地也在老黔陽”，張義杰說，“當時新洪江市一百多個委辦局一把手中，只有4人是老洪江的。”這讓不少老洪江人覺得自己是被“吞并”了。

　　全國人大代表、湖南省人大常委會副主任謝勇在向全國人大提交的《關于請求將湖南省懷化市洪江管理區(qū)（原洪江市）改設為懷化市市轄縣級行政區(qū)的議案》中提到，懷化為實現(xiàn)“地改市”（地區(qū)改為地級市）目標，是兩地合并的直接原因。

　　李懷德同意謝勇的看法，他告訴新京報記者，當初兩地合并的原因有兩個，一是懷化地區(qū)急于“地改市”，想把行政公署駐地縣級懷化市拆分為鶴城區(qū)和中方縣。但是國家對增加縣級行政區(qū)審批極嚴，于是懷化地區(qū)決定合并洪江市與黔陽縣，以騰出一個縣級行政區(qū)指標；二是洪江市是工業(yè)市，但是面積小、資源匱乏，而黔陽縣是農業(yè)縣，面積大、資源多，當時一位在懷化地區(qū)掛職的領導提出，“洪江加黔陽等于騰飛”。

　　“當時合并的動作太快了”，張義杰告訴新京報記者，由于兩地合并倉促，很多前期工作都沒有做好，“我們那時候被調去新洪江市工作，睡幾十人的大通鋪，四個月沒發(fā)工資。”

　　一年多后，這場“閃婚”又以老洪江市從新洪江市分出，組建“洪江管理區(qū)”告終，這次“閃離”后，洪江區(qū)丟了“戶口”。

　　張義杰是當年合并的親歷者，這位在洪江區(qū)工作了三十多年的公務員說，合并失敗是因為一場群體性事件。

　　張義杰說，1998年，新洪江市決定將原老洪江市管轄的地域合并成一個雄溪鎮(zhèn)，這進一步挑動了老洪江市人的情緒。

　　“合并的決定沒有經過兩地人大討論，太草率了。”在洪江區(qū)工作了一輩子的劉建平說。“洪江以不到懷化地區(qū)2%的人口，貢獻了懷化地區(qū)40%的稅收，最后落得被吞并成一個鎮(zhèn)的下場，大多數(shù)洪江人情感上接受不了。”

　　沖突發(fā)生在雄溪鎮(zhèn)政府掛牌當天。“雄溪鎮(zhèn)政府準備在原來的洪江市政府辦公，”李懷德還記得那天的場景，“當天早上天還沒亮，幾十人沖進政府大院，把準備掛出來的‘雄溪鎮(zhèn)政府’的牌子拖出來燒了。”

　　“洪江事件”就此爆發(fā)。

　　這場群體性事件持續(xù)了三個月。“事件平息后，考慮到繼續(xù)合并不太現(xiàn)實，湖南省就發(fā)了一個58號文件，搞‘分治’。”李懷德稱。

　　在這份“湘辦〔1999〕58號”文件中，湖南省委、省政府決定設立副縣級“洪江市洪江管理區(qū)”，由洪江市委、市政府派出機構進行管理，人、財、物獨立運行。

　　2002年，湖南省下發(fā)了“湘辦〔2002〕37號”文件，將“洪江市洪江管理區(qū)”升格為正縣級“懷化市洪江管理區(qū)”，劃歸懷化市直接領導。

　　湖南省委、省政府在“37號文件”中決定，洪江管理區(qū)“履行縣級行政管理職能”，由懷化市委、市政府派出“中共懷化市洪江區(qū)工作委員會”和“懷化市洪江區(qū)管理委員會”進行管理，文件中稱，洪江區(qū)“機構設置比照三類縣級行政區(qū)域機構設置標準”。

　　“失去的16年”

　　在百度百科上，對洪江管理區(qū)是這樣解釋的：洪江管理區(qū)是湖南省懷化市直接管轄的一個縣級行政管理區(qū)，通常簡稱為洪江區(qū)，非中國民政部確立的法定行政區(qū)，其行政機關為洪江區(qū)管理委員會，是懷化市人民政府的派出機關而非獨立一級政府。

　　洪江區(qū)退休干部李懷德告訴新京報記者： 洪江區(qū)不是國家承認的行政區(qū)，所以沒有黨委、政府、人大、政協(xié)，由懷化市派出區(qū)工委、管委會、人大聯(lián)工委、政協(xié)聯(lián)工委部分履行上述“四大家”職能。

　　“沒有人大，我們就沒有選舉權和被選舉權，事實上沒辦法當家做主。”有著60多年黨齡的洪江區(qū)離休干部王世德向新京報記者表示，“別說人民代表大會了，我們5000黨員16年來連黨代會都沒有開過，黨員的基本權利都沒有。”

　　王世德稱，洪江區(qū)沒有人民代表大會，只有“人民代表會議”，沒有人大代表，只有“人民代表”，區(qū)管委會主任并不由“人民代表”選舉產生，而是上級任命。“‘人民代表大會是國家基本政治制度，可‘人民代表會議’是什么？我們像‘政治特區(qū)’。”

　　記者在洪江區(qū)工委、管委會大院門口看到，門上并沒有任何顯示機關名稱的標牌，只有兩副對聯(lián)。對此王世德稱，不掛洪江區(qū)工委、管委會的牌子是怕引起群眾不滿。

　　記者注意到，洪江區(qū)公檢法機關名稱也與其他地方不同，名稱里不冠“縣市區(qū)”，只模糊地稱“洪江公安局”、“洪江人民檢察院”和“洪江人民法院”。

　　“雖然洪江區(qū)從洪江市‘獨立’出來了，但是發(fā)文的是湖南省，洪江區(qū)在國家那邊是沒有‘戶口’的。”

　　李懷德告訴新京報記者，沒有“戶口”最直接的體現(xiàn)，就是拿不到國家的各種撥款。

　　“比如‘非典’時，國家向每個縣都下?lián)芰朔酪哔Y金與物資，但是洪江區(qū)一分錢都沒有。”洪江區(qū)科級干部周延武稱，“后來區(qū)工委書記被逼得沒辦法，跑去找湖南省政府要了點錢來搞防疫。”

　　“前些年我們計生委跑去北京找國家計生委申請扶持資金，好不容易讓國家計生委的領導同意撥一百萬，人家一查，說沒有洪江區(qū)這么個地方，差點把我們當騙子，我們解釋了半天，最后只給了二十萬。”周延武說，這樣的例子不勝枚舉。

　　全國人大代表、湖南省人大常委會副主任謝勇，在《關于請求將湖南省懷化市洪江管理區(qū)（原洪江市）改設為懷化市市轄縣級行政區(qū)的議案》中，做了更為細致的統(tǒng)計。謝勇在這份去年兩會上提交的議案中稱，洪江區(qū)除了享受不了國家層面的政策、資金、項目等扶持，僅中央財政轉移支付一項，就“損失”20億元。

　　“國家不承認我們，湖南省承認啊，可湖南省的撥款一個不小心就撥到洪江市的賬上了，我們名字就差一個字。”李懷德說，同名也常帶來麻煩。

　　老洪江人總會說起家鄉(xiāng)曾經輝煌的過去。由于水運發(fā)達，明清數(shù)百年間，洪江一直是湖南西部的經濟中心。洪江的繁華在抗戰(zhàn)時期達到頂峰，作為大后方的一部分，有“近代中國裝甲兵搖籃”之稱的陸軍機械化學校遷到了這里，這所蔣介石親任校長的學校是政府軍隊最重要的軍事院校之一。

　　與機械化學校一同到來的，還有數(shù)萬名兵工廠的工人。新中國成立后，不少留下來的工人成了洪江的工業(yè)火種。

　　上世紀八十年代，老洪江市已有近三百家工業(yè)企業(yè)，僅湘西儀表廠就有萬人規(guī)模。在1997年“洪黔合并”時，老洪江市上交的利稅占懷化地區(qū)的41.6%，在懷化12個縣市里排名第一。

　　而2014年，洪江區(qū)的GDP在懷化13個縣市區(qū)里，已排名倒數(shù)第一。根據(jù)懷化市統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年，懷化市所有的縣市區(qū)經濟都實現(xiàn)了正增長，唯獨洪江區(qū)經濟負增長16.7%。

　　張義杰說，洪江區(qū)招商引資非常困難，“有些客商來考察了，也有投資意向，可一看我們沒有政府，就不敢投資了，怕遇到政策風險。”

　　“我們想發(fā)展旅游，也遇到了困難。”洪江區(qū)旅游系統(tǒng)一位不愿具名的官員稱，洪江明清時是湖南西部的經濟中心，留存有規(guī)模宏大的古代建筑群落，“我們的洪江古商城被稱為中國第一古商城，中國資本主義萌芽的活化石，完完全全夠資格被評為國家文化遺產，但是就是因為沒有政府，所以沒法申報。”

　　“更為嚴峻的，是交通邊緣化。”周延武稱，“規(guī)劃滬昆高速時，因為我們沒有政府，所以在討論線路走向時連席位都沒有。我們派人向上爭取高速公路過洪江區(qū)，相關單位說要優(yōu)先考慮‘正規(guī)的縣’。”

　　“這是我們失去的16年”，李懷德說。但他同時稱，洪江區(qū)也一直試圖“自力更生”。

　　“為了修滬昆高速連接線，2008年區(qū)里向1723名行政事業(yè)單位的職工‘借’了3752萬。”周延武說，“不過這筆錢現(xiàn)在都沒有還，區(qū)里還有9億的負債，利息的負擔都很重，沒有還款能力。”

　　洪江區(qū)的“合法化”出路

　　雖然黔陽縣在16年前就改名為洪江市。但在當?shù)厝说恼Z言中，“洪江”還是指“洪江區(qū)”，“黔城”才是指“洪江市”。如果要去洪江市，坐上開往“洪江”的車就必錯無疑。

　　16年來，民間關于洪江區(qū)劃的爭論一直沒有休止。在湖南本地論壇“紅網”上，“洪江問題”的帖子一次次成為“熱門”，記者以“洪江 合并”為關鍵詞在紅網論壇進行搜索，搜到了1086篇帖子，而每篇帖子下，幾乎都有二十篇以上的回復。

　　洪江區(qū)問題也引起各級人大代表關注。2006年，李必湖等32位全國人大代表，在十屆全國人大四次會議上，聯(lián)名提出了請求國務院解決洪江區(qū)體制問題的議案。在議案中，建議撤銷懷化市洪江管理區(qū)，恢復洪江市建制，原黔陽縣改制而來的洪江市更名為黔陽市或黔城市；或者撤銷懷化市洪江管理區(qū)，設立懷化市洪江區(qū)。

　　民政部在答復中稱，“要在條件和時機成熟時，由地方人民政府逐級上報審批。”

　　2013年十二屆全國人大一次會議上，全國人大代表秦希燕等人再次提出了恢復洪江區(qū)縣級行政體制的建議。民政部在回復中表示，要“待條件和時機成熟時，按照國家有關政策要求，予以認真研究。”

　　記者了解到，時至今日，關于解決洪江區(qū)體制問題仍沒有實質性進展。

　　北京大學行政法研究中心主任姜明安認為，洪江區(qū)體制問題違反了包括憲法在內的三部法律法規(guī)，“首先就是《憲法》，其次還有《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，以及《國務院關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》。”

　　姜明安告訴新京報記者，根據(jù)憲法第八十九條，縣級行政區(qū)的建制和區(qū)域劃分必須由國務院批準，“這不是備案制，國務院關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定，也要求縣級行政區(qū)的變更要逐級上報給國務院審批。”

　　“根據(jù)‘地方組織法’，凡是區(qū)域重大事項，必須經過縣、鄉(xiāng)等各級人大討論、決定。”姜明安認為，雖然法律沒有定義什么是“重大事項”，但“兩縣合并、分治當然是重大事項”。

　　“這么大一個地方沒有人大，由一個派出機關管理，違反了人民當家做主的法治原則。”姜明安說。

　　“合并成一個洪江市；恢復成一個洪江一個黔陽；洪江區(qū)變成懷化市正式的市轄區(qū)。”姜明安給洪江區(qū)的“合法化”指出了三種出路。

　　中國工程院院士、全國政協(xié)常委、湖南省政協(xié)副主席袁隆平在老黔陽縣工作了近二十年。在接受新京報記者采訪時，袁隆平直言不諱地稱當初的合并“一點道理沒有，是上面強壓下來的，兩邊的干部群眾意見都很大”。

　　“干部群眾多次到我這里反映情況，我的意見就是建議恢復原來的黔陽縣和洪江市。”袁隆平說。

　　洪江區(qū)官方婉拒了采訪，懷化市委宣傳部則以“不方便”為由拒絕了記者采訪。

　　而現(xiàn)在的洪江市，也有許多人對當初的合并不滿意。一位洪江市居民向新京報記者表示，“我們黔陽也是用了上千年的老名字，打個不恰當?shù)谋确?，名字就像我們的祖宗?，F(xiàn)在我們的祖宗沒了，把旁邊洪江的祖宗弄過來供著了，我們不開心，旁邊的洪江更不開心。”

　　（應受訪者要求，文中部分人物為化名）

　　采寫/新京報記者 韓雪楓 實習生 張笛揚 湖南長沙、懷化報道