原標(biāo)題：彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈：政策性銀行作為空間有多大

　　十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革”，今年的《政府工作報(bào)告》則提出“實(shí)施政策性金融機(jī)構(gòu)改革”。由“推進(jìn)”到“實(shí)施”，預(yù)示著此輪政策性銀行改革已然上路。

　　4月3日，國(guó)開(kāi)行宣布成立獨(dú)立的住宅金融事業(yè)部，成為政策性銀行改革的破題之舉，并為下一步深化改革打開(kāi)了思路。那么，隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的不斷深化，今后政策性銀行的職能、定位將如何調(diào)整？業(yè)務(wù)范圍將如何界定？未來(lái)作為的空間究竟有多大？一系列待解的問(wèn)題，或?qū)㈦S著改革的推進(jìn)而水落石出。

　　職能范圍謀變

　　長(zhǎng)期以來(lái)，政策性銀行的投資方向一直是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的風(fēng)向標(biāo)和行業(yè)晴雨表。通過(guò)政策性銀行帶動(dòng)商業(yè)性資金加大對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持領(lǐng)域的投入，也一直是政策性銀行服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的重要職能。在過(guò)去的20年中，作為我國(guó)一支重要的金融力量，3家政策性銀行在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了不可替代的作用。

　　然而，隨著市場(chǎng)的變化和金融改革的全面推進(jìn)，政策性銀行面臨的生存環(huán)境發(fā)生了很大改變，業(yè)務(wù)領(lǐng)域愈發(fā)狹窄，從而制約了其政策性職能的發(fā)揮。

　　例如，電力、公路、鐵路、石油石化、郵電通信這些當(dāng)初需要依靠政策性貸款支持的行業(yè)，如今都成為商業(yè)銀行競(jìng)相追逐的盈利領(lǐng)域。當(dāng)初我國(guó)機(jī)電產(chǎn)品出口需要依賴(lài)進(jìn)出口銀行信貸支持的情況也已不復(fù)存在，中長(zhǎng)期商業(yè)性資金大量進(jìn)入這一領(lǐng)域成為不爭(zhēng)的事實(shí)。特別是，隨著國(guó)有糧食企業(yè)的改制完成，糧棉市場(chǎng)的全面放開(kāi)，其他資金大量介入糧棉油收購(gòu)領(lǐng)域，農(nóng)發(fā)行則幾乎失去了可貸款的對(duì)象，倒逼農(nóng)發(fā)行不得不重新調(diào)整自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

　　值得注意的是，進(jìn)入2013年之后，3家政策性銀行都不同程度地打破了成立之初的職能范圍。與此同時(shí)，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的大幅調(diào)整和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的啟動(dòng)對(duì)政策性銀行也提出了新的要求。

　　近些年，政策性銀行服務(wù)的傳統(tǒng)領(lǐng)域商業(yè)性資金已經(jīng)及時(shí)跟進(jìn)，而且資金的反應(yīng)速度和信貸效率比政策性銀行更高，但諸如城鎮(zhèn)化、環(huán)保、“三農(nóng)”、民生保障等許多領(lǐng)域仍然缺乏足夠的資金支持。同時(shí)，由于受投資前景的不明朗和回報(bào)周期較長(zhǎng)的制約，多數(shù)商業(yè)性資金不愿意做“第一個(gè)吃螃蟹的人”，而這些都是國(guó)家亟需解決并直接影響社會(huì)穩(wěn)定的疑難問(wèn)題，也恰恰需要政策性金融的支持。

　　住宅金融破題轉(zhuǎn)型

　　政策性銀行改革的迫切性已毋庸置疑，但改革如何著手、從哪里突破卻一直是爭(zhēng)論與探討的焦點(diǎn)，備受社會(huì)矚目。

　　去年12月召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出，“要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”。今年4月2日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專(zhuān)項(xiàng)債券，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。

　　隨后，國(guó)開(kāi)行住宅金融事業(yè)部宣布組建。而在業(yè)界人士看來(lái)，國(guó)開(kāi)行“樣本”無(wú)疑為政策性銀行改革提供了思路。

　　此前，2007年我國(guó)政策性銀行改革啟動(dòng)后，在準(zhǔn)公共品建設(shè)融資中，由于政策性金融的退出，大量政策性業(yè)務(wù)或是由地方財(cái)政承擔(dān)，亦或由商業(yè)性金融承擔(dān)。而地方財(cái)政承擔(dān)不可避免地產(chǎn)生土地財(cái)政問(wèn)題，加大了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；商業(yè)性金融承擔(dān)則不僅增加了城市建設(shè)融資成本，也加大了商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)。

　　政策性業(yè)務(wù)總體規(guī)模偏小的問(wèn)題也日益突出，愈發(fā)無(wú)法滿(mǎn)足不斷增加的需求。而某些特定領(lǐng)域(如低收入人群住房融資需求、“三農(nóng)”、小微企業(yè)、扶貧、助學(xué)等)缺失政策性金融服務(wù)時(shí)，容易導(dǎo)致資金供給鏈斷裂的發(fā)生，會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)和諧與公平。

　　在此背景下，國(guó)開(kāi)行住宅金融事業(yè)部發(fā)揮該行規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、評(píng)審、籌資、風(fēng)控、信貸管理等整體優(yōu)勢(shì)，建立了單獨(dú)的授信評(píng)審體制、會(huì)計(jì)核算體系、績(jī)效考核機(jī)制等，采取市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專(zhuān)項(xiàng)債券，向郵儲(chǔ)等金融機(jī)構(gòu)和其他投資者籌資，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、社保基金、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等積極參與，既解決了支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)資金，又有效帶動(dòng)了商業(yè)性資金的參與。

　　新型城鎮(zhèn)化涉及巨量資金需求，而加快棚戶(hù)區(qū)改造可以有力地拉動(dòng)投資、促進(jìn)消費(fèi)，是今年穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段。在貨幣政策整體不放松的背景下，國(guó)開(kāi)行住宅金融事業(yè)部的操作模式解決了資金問(wèn)題，同時(shí)還緩解了大規(guī)模財(cái)政刺激造成的通脹壓力。

　　此外，在職能定位方面，國(guó)開(kāi)行住宅金融事業(yè)部向上對(duì)接國(guó)家住宅政策、規(guī)劃，向下深化與地方政府的合作，橫向發(fā)揮對(duì)商業(yè)銀行和社會(huì)資金的引導(dǎo)作用，支持棚改等保障性安居工程建設(shè)，真正地發(fā)揮了政府“看得見(jiàn)的手”的功能。

　　未來(lái)作為空間巨大

　　事實(shí)上，需要政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的地方遠(yuǎn)不止城鎮(zhèn)化一個(gè)方面。

　　4月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見(jiàn)》。當(dāng)日，在對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行解讀時(shí)，銀監(jiān)會(huì)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人坦言，受多種因素影響，農(nóng)村金融目前仍然是整個(gè)金融改革發(fā)展中最為薄弱的環(huán)節(jié)，政策性金融作用的發(fā)揮尚不充分。

　　《意見(jiàn)》將農(nóng)業(yè)政策性銀行的改革納入今后一段時(shí)期內(nèi)分類(lèi)推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重點(diǎn)，并明確提出要研究制定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實(shí)施總體方案，強(qiáng)化政策性職能定位，明確政策性業(yè)務(wù)的范圍和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充資本金，建立健全治理結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長(zhǎng)期信貸支持。此外，在加大金融扶貧力度方面，也將進(jìn)一步發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，《意見(jiàn)》無(wú)疑為農(nóng)發(fā)行未來(lái)更好地發(fā)揮職能作用打開(kāi)了更大的空間。

　　“政策性銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域不是一成不變的，應(yīng)該隨著國(guó)家不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)決定業(yè)務(wù)進(jìn)入、退出的問(wèn)題。”中國(guó)投資有限責(zé)任公司副總經(jīng)理謝平認(rèn)為，當(dāng)商業(yè)性金融發(fā)展到新的深度和廣度，可以支持某個(gè)行業(yè)的發(fā)展時(shí)，政策性金融就要退出，這樣才能起到帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

　　國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必然需要大量的資金支持，同時(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化也在加快，政策性銀行根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向重新調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)可謂正當(dāng)其時(shí)。社科院金融研究所博士謝輝認(rèn)為，政策性銀行的投資一方面要符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的方向；另一方面要支持公益性基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)。

　　比如，隨著近年來(lái)“霧霾鎖城”現(xiàn)象的加重，環(huán)保產(chǎn)業(yè)很可能成為下一個(gè)政策性金融機(jī)構(gòu)扶持的領(lǐng)域。此外，民生保障工程依舊需要資金扶持。教育硬件設(shè)施更新作為關(guān)乎國(guó)家未來(lái)的大事始終面臨投入不足的困擾。小微企業(yè)作為商業(yè)性資金難以充分介入的客戶(hù)，直接影響著國(guó)家的就業(yè)率和社會(huì)的穩(wěn)定。而這些也都是政策性銀行未來(lái)大有可為的領(lǐng)域。

　　可以預(yù)見(jiàn)，在市場(chǎng)于資源配置中發(fā)揮決定性作用的同時(shí)注重調(diào)動(dòng)好政府的力量，未來(lái)政策性銀行將在更大的范圍內(nèi)發(fā)揮不可替代的作用。

　　相關(guān)鏈接

　　農(nóng)發(fā)行：信貸支農(nóng)主力軍

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立20年來(lái)，不斷強(qiáng)化政策功能，認(rèn)真履行支農(nóng)職責(zé)，著力推進(jìn)改革發(fā)展，為落實(shí)國(guó)家政策、支持"三農(nóng)"發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。

　　1994年至1998年，農(nóng)發(fā)行建立起比較完整的四級(jí)機(jī)構(gòu)體系，為農(nóng)發(fā)行改革發(fā)展和履行職能奠定了重要的組織基礎(chǔ)。1998年至2004年，農(nóng)發(fā)行建立了比較完善的收購(gòu)資金封閉管理制度，基本實(shí)現(xiàn)了當(dāng)期收購(gòu)資金封閉運(yùn)行，促進(jìn)了糧食流通體制改革的順利進(jìn)行，也為支持糧棉油收儲(chǔ)奠定了堅(jiān)實(shí)的管理基礎(chǔ)。2004年以來(lái)，農(nóng)發(fā)行進(jìn)入打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策銀行的新階段，改革全面推進(jìn)，支農(nóng)作用日益凸顯，發(fā)展活力明顯增強(qiáng)，整體實(shí)力大幅提升。

　　截至2013年末，農(nóng)發(fā)行貸款余額達(dá)到25026.8億元，比2004年末增長(zhǎng)2.5倍。累放糧棉油收儲(chǔ)貸款4.2萬(wàn)億元，每年支持收購(gòu)的糧食占商品量的60%左右、棉花占總產(chǎn)量的50%左右；積極支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)，累放貸款1.3萬(wàn)億元，為維護(hù)國(guó)家糧食安全和市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)揮了不可替代的作用；以水利和新農(nóng)村建設(shè)為重點(diǎn)大力支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，累放貸款1.4萬(wàn)億元，共支持各類(lèi)項(xiàng)目8156個(gè)，為推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)揮了重要作用；積極支持扶貧開(kāi)發(fā)，促進(jìn)貧困地區(qū)加快脫貧致富、提高發(fā)展能力。

　　深化體制機(jī)制改革，初步構(gòu)建了現(xiàn)代銀行的框架體系，風(fēng)險(xiǎn)防控能力顯著增強(qiáng)，可持續(xù)發(fā)展能力顯著提升。2013年與2004年相比，資金自給率由16%提高到88.4%；不良貸款率由18.8%降至0.71%；撥備覆蓋率由5.3%上升到445.6%；經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)由24億元增加到490.1億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)2226.6億元；上繳國(guó)家稅收由26億元增加到158億元，累計(jì)向國(guó)家納稅652億元。