城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。習(xí)近平總書記深刻指出，“城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分仍是社會主要矛盾的集中體現(xiàn)”，“要重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”。中共二十屆三中全會對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出重大戰(zhàn)略部署，要求“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”，為深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了前進(jìn)方向，注入了強(qiáng)大思想動力。

打通土地要素在城鄉(xiāng)間的流動通道是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要一環(huán)。習(xí)近平總書記在浙江工作時親自謀劃部署推動了“千萬工程”這一重大決策，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了重要的啟示借鑒。全域土地綜合整治是“千萬工程”迭代升級的重要抓手，是深化土地制度改革、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑，是系統(tǒng)解決錢從哪里來、人往哪里去、地從哪里出的重要手段。截至2023年底，全國1304個試點完成綜合整治規(guī)模378萬畝、實現(xiàn)新增耕地47萬畝、減少建設(shè)用地12萬畝，在優(yōu)化空間布局、服務(wù)鄉(xiāng)村全面振興等方面取得了顯著成效，形成了一系列可推廣、可復(fù)制的寶貴經(jīng)驗。取得成績的同時，我們通過對部分試點地區(qū)的調(diào)研看到，組織模式簡單、效益不佳等現(xiàn)象仍不時出現(xiàn)，土地整治的全域性和整體性體現(xiàn)得還不夠充分。如廣東在中央的支持下在全域土地綜合整治工作方面進(jìn)行了很好的探索，2017年以來，全省開創(chuàng)性推進(jìn)墾造水田，有效保障200多個重大項目的水田占補(bǔ)平衡，交易水田指標(biāo)超過10萬畝，增加各級財政收入超過400億元；謀劃推動了21個國家級和21個省級全域土地綜合整治試點，總投資1269億元，已完成投資347億元，初步形成可復(fù)制、可推廣的全域土地綜合整治經(jīng)驗方案。但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的現(xiàn)實背景和推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的迫切要求下，仍處于攻堅克難階段，一些“難點”“堵點”問題需要進(jìn)一步研究解決。

中共二十屆三中全會為完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制擘畫了新時期改革藍(lán)圖。我們應(yīng)抓住學(xué)習(xí)貫徹落實中共二十屆三中全會精神的契機(jī)，針對不同區(qū)域、不同類型的土地要素情況，推進(jìn)政策集成創(chuàng)新，探索以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為指導(dǎo)的全域土地綜合整治工作機(jī)制，激發(fā)實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推動力，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供新動能。

■ 加快完善政策支持體系，切實強(qiáng)化全域土地綜合整治的基礎(chǔ)支撐能力

目前，國家層面已經(jīng)出臺了一系列關(guān)于推進(jìn)全域土地綜合整治的綜合措施，但是在實施路徑和具體操作上，還需要加大體制機(jī)制創(chuàng)新力度和配套政策的供給力度，打通全域土地綜合整治“最后一公里”。一是在構(gòu)建市場化機(jī)制方面進(jìn)行政策創(chuàng)新突破。進(jìn)一步完善各類指標(biāo)的激勵和交易機(jī)制，允許各類指標(biāo)在省域范圍內(nèi)通過便捷的方式進(jìn)行交易，為指標(biāo)價格劃定合理范圍，保障整治工作持續(xù)發(fā)展；縱深完善社會資本參與模式，激發(fā)社會資本投資動力，創(chuàng)新金融支持全域土地綜合整治政策。二是為全域土地綜合整治提供更多技術(shù)和人才的支撐。加快全域土地綜合整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂和新標(biāo)準(zhǔn)的制定，建立統(tǒng)一的全域土地綜合整治要素信息共享平臺；加強(qiáng)對全域土地綜合整治的通才及專門人才的培育，提升全域土地綜合整治的專業(yè)能力。

■ 構(gòu)建差異化土地要素整理策略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局

城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡往往伴隨著土地要素的梯度差異。例如浙江省“七山一水二分田”，山區(qū)26縣占浙江省45%的面積，卻只創(chuàng)造了不到10%的生產(chǎn)總值。廣東珠三角地均工業(yè)增加值是粵東西北地區(qū)的2.2倍，粵東西北中心鎮(zhèn)工業(yè)用地畝均稅收不足珠三角的1/10。如何深入挖掘各類資源潛力，推動其優(yōu)化配置，是形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的重要切入點。一是要構(gòu)建一套差異化要素流動策略。立足地區(qū)差異化空間格局，發(fā)揮縣域重要支點作用，將縣城作為城鄉(xiāng)融合樞紐，將鎮(zhèn)作為聯(lián)城帶村的綜合服務(wù)節(jié)點，做強(qiáng)中心鎮(zhèn)、專業(yè)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，因地制宜補(bǔ)齊短板弱項，加強(qiáng)縣、鎮(zhèn)、村城鄉(xiāng)體系的融合度與可連接性。二是要完善區(qū)域合作機(jī)制，加快跨區(qū)域土地要素流動。探索建立“產(chǎn)業(yè)飛地”“農(nóng)業(yè)飛地”“生態(tài)飛地”等多種“飛地券”，完善資源要素跨區(qū)域調(diào)劑機(jī)制。在健全收益共享配套制度上，探索飛地園區(qū)生產(chǎn)總值跨區(qū)域分解核算方案，創(chuàng)新跨行政區(qū)域干部考核辦法。

■ 用好土地整治政策工具箱，加強(qiáng)縣域土地要素統(tǒng)籌謀劃

從全國范圍來看，多數(shù)縣域底子薄、基礎(chǔ)弱，加上城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市群和都市圈等空間單元的虹吸效應(yīng)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾突出。需要進(jìn)一步加強(qiáng)縣城綜合承載能力，促進(jìn)縣鎮(zhèn)村功能銜接互補(bǔ)。一是用好“資源撬動+連片整備”政策工具。以推動產(chǎn)城融合為目標(biāo)，開展土地連片整備，推進(jìn)建設(shè)用地與農(nóng)用地的聯(lián)動整理，為產(chǎn)業(yè)平臺提供優(yōu)質(zhì)空間載體。推動低效村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)綜合整治，結(jié)合零散基本農(nóng)田集中形成連片產(chǎn)業(yè)平臺，探索建設(shè)用地+農(nóng)用地的連片整備模式，消除碎片耕地對成片開發(fā)的約束，實現(xiàn)片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。二是完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。加快探索解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法手續(xù)不全等較為普遍的歷史遺留問題；加強(qiáng)縣鎮(zhèn)層面專項規(guī)劃支撐，增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用專項規(guī)劃，制定入市流轉(zhuǎn)政策，為鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制提供支撐；完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前地上帶建筑物的處理、入市后土地增值收益分配、入市監(jiān)管等機(jī)制。（作者程萍系全國政協(xié)常委，民革廣東省委會主委）