黨的二十屆三中全會對財稅體制改革作出了一系列部署，為新一輪財稅體制改革指明了方向。黨的十八大以來，圍繞推進國家治理現(xiàn)代化，財稅體制改革不斷深入，達到了預期目標，為構建與中國式現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度打下了基礎。作為經(jīng)濟、社會和政府治理的交匯點，財稅體制改革事關經(jīng)濟動力、社會活力，事關中央與地方兩個積極性，是國家治理的基礎性制度。站在新的歷史起點上，貫徹落實好黨的二十屆三中全會精神，推動新一輪財稅體制改革部署真正落地，必須打破慣性思維，跳出就財稅論財稅，嵌入到多維度的國家治理結構中來考量，并將其作為進一步全面深化改革的重點和突破口，持續(xù)推動中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠。

新一輪財稅體制改革的定位及面臨的挑戰(zhàn)

新一輪財稅體制改革的定位。作為國家治理的基礎，財稅改革具有形塑國家治理結構的動能，對政府與市場、政府與社會、中央與地方、經(jīng)濟與社會、效率與公平、權利與權力等重大關系，具有樞紐性的影響和黏合性的作用。過去，財稅體制總是被作為經(jīng)濟體制的中心環(huán)節(jié)看待，主要是基于經(jīng)濟維度的考量，推動構建社會主義市場經(jīng)濟體制，促進經(jīng)濟發(fā)展，旨在化解短缺經(jīng)濟衍生的系列風險?，F(xiàn)在，新一輪財稅體制改革已置于上述多維度的國家治理結構關系之中，圍繞推進國家治理現(xiàn)代化這個總目標，防范化解風險循環(huán)累積，構建經(jīng)濟社會運行和發(fā)展的確定性。

財稅體制改革應作為進一步全面深化改革的“排頭兵”和“突破口”。財稅體制改革之所以要打頭陣，在于財稅就像社會的血液一樣，滲入到了經(jīng)濟社會有機體中的各個細胞，如個人、家庭和企業(yè)，各種重大關系的處理首先就涉及到財稅問題。財稅既是國家各種利益關系處理的樞紐，也是各類風險關系處置的關鍵，激勵市場創(chuàng)新、實行社會保護、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展、效率與公平的融合、重大風險的防范化解等都需要財稅打頭陣。正確處理好政府與市場的關系，核心是實現(xiàn)國家預算對政府活動范圍和方向的規(guī)范和約束，通過財稅法定，管住有形的手，放活無形的手。促進社會公平，縮小貧富差距，既需要財稅來兜底和調節(jié)，更需要通過教育、健康等公共服務來縮小人力資本積累的差距。健全宏觀經(jīng)濟治理，加強宏觀調控，穩(wěn)定社會預期，更是離不開財稅來鋪路。財稅改革涉及中央與地方之間、區(qū)域之間、部門之間的責與權、風險與利益關系的調整，改革難度最大。

落實財稅體制改革部署面臨的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟復蘇回升動能不足的情況下，一方面，國家可支配財力的增長明顯放緩，另一方面，各領域多元目標任務衍生出來的剛性支出快速增長，財政壓力與日俱增。財稅體制的一些弊端在經(jīng)濟高速增長時尚不明顯，而當經(jīng)濟處于中等速度增長時，“水落石出”的效應顯現(xiàn)，權責不匹配、風險責任不清晰造成的“風險大鍋飯”愈發(fā)凸顯。各種風險的集聚，使財稅體制的確定性、可預見性和透明性下降，地方政府的主動性和積極性難以發(fā)揮。各種矛盾和風險向財稅集聚，意味著財稅體制改革將是一場硬仗。

財稅體制運作的路徑依賴突破難度大。在事權屬地化管理模式下，有些中央的事權交由地方政府履行，導致本應由中央或省級政府承擔的跨區(qū)域協(xié)調、整合的功能被肢解，最終由市縣鄉(xiāng)碎片化地來落實，財政資源的空間配置難以優(yōu)化，老百姓的滿意度難以提高。

財權統(tǒng)一難度大。中央部門既有本級二次預算分配權，也擁有隱性突破地方預算的權限，“上級點菜，下級買單”成為當前體制的一個重要特征。條條“點菜”事項多，地方政府的支出責任無法真正通過各級財政預算來明確，支出責任高度不確定，這既使地方政府處于總是被動“買單”的狀態(tài)，也使地方政府行為處于軟預算約束狀態(tài)，為各種高風險融資提供了條件。

城鎮(zhèn)化帶來的人口流動和家庭遷徙給轉移支付、基本公共服務供給帶來復雜性。在靜態(tài)社會，轉移支付、公共服務供給可以打“靜靶”，而在動態(tài)社會，轉移支付、公共服務應“跟人走”，必須打“飛靶”，這考驗各級政府的能力，尤其是中央與省級政府的統(tǒng)籌協(xié)調能力。目前已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的情況：人口凈流入地的公共服務供給不足，而人口凈流出地的公共服務供給過剩。人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集帶來的經(jīng)濟社會空間主體形態(tài)的演變，也給戰(zhàn)略規(guī)劃、空間規(guī)劃、土地規(guī)劃與財政規(guī)劃、中長期預算安排的匹配性帶來了空前的挑戰(zhàn)。

新一輪財稅體制改革的推進原則與思路

財稅體制改革牽一發(fā)而動全身，具有其他改革難以比擬的復雜性和風險性，其整體性、協(xié)同性、集成性要求更高。

應以“中央主抓、財稅部門配合”為財稅改革的推進原則。財稅體制改革作為夯實國家治理基礎，鞏固政權安全的一項打頭陣的改革，涉及中央與地方、各個部門之間風險、責任與財力的重新調整與配置，如果按照過去做法下達給財稅部門來牽頭推進改革，則存在空轉打滑的風險。例如，黨的二十屆三中全會明確提出了“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”“深化零基預算改革”“統(tǒng)一預算分配權”等改革設想，這類改革不是技術性方法問題，其背后都是權力與責任問題，很顯然，財稅部門是無法推動這類改革的。這方面，可借鑒1994年實行稅收制度和分稅制財政體制改革的經(jīng)驗，由國務院領導直接牽頭，并帶領改革方案設計小組到多個省份征求意見、交流溝通、消除改革顧慮，歷史經(jīng)驗表明，正是充分調研和多方溝通，才使得后面的改革推進沒有遇阻，為其他改革奠定了基礎。所以，新一輪財稅體制改革推進原則應有所創(chuàng)新，且需在各個方面做好充分溝通。改革發(fā)文件易，真正落地有實效難。

按照“一體兩翼”協(xié)同推進財稅改革。推進新一輪財稅體制改革，應堅持系統(tǒng)觀念，既要充分考慮財稅體制改革與其他領域改革之間的排序、協(xié)同和匹配，也要充分考慮財稅改革自身的整體性，避免在財政體制、預算制度和稅收制度改革上各行其是，碎片化推進。這三個方面是既有區(qū)別又有聯(lián)系的有機整體，應按照“一體兩翼”的改革思路一體化推進，即將中央與地方財政體制改革作為主體，以預算制度改革和稅收制度改革為兩翼，整體設計、協(xié)同推進。央地財政關系（財政體制）是國家治理結構中的“支柱”，對于一個大國來說，更顯重要，古今中外興衰治亂的各種歷史案例都表明了這一點。而要完善這個支柱性的制度，需要預算制度和稅收制度嵌入其中，并與之相適配。好比一架飛機，財政體制是主體，預算制度和稅收制度是兩翼，構成一個相互契合的財政制度體系。這也意味著，財稅改革需要以“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”為主導，牽引預算制度和稅收制度改革。

新一輪財稅體制改革應突出“人本邏輯”。財稅改革表面上看涉及的是“錢”，財力如何配置；背后涉及的是責權，財力本身就意味著是一種權力，爭取更多的財力是各部門和地方的本能；再深一層看，財稅改革涉及的是社會各階層、群體的“風險-利益”關系，與人的自由全面發(fā)展直接相關。以人民為中心，實質就是人本邏輯。財稅體制改革應由“物本邏輯”（財）轉向“人本邏輯”，更多聚焦于人的流動、人的需求和人的發(fā)展，進一步提高基本公共服務均等化與人口流動、農(nóng)民市民化的匹配性，加快破除社會身份制度，促進國民基本權利的平等化。同樣，通過財稅改革促進教育、科技、人才與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的良性循環(huán)，也更需要轉向人本邏輯，提升和激發(fā)每一個人的創(chuàng)造性潛能。

對落實新一輪財稅體制改革部署的若干建議

為全面落實新一輪財稅體制改革的決策部署，需做好以下基礎性及配套性工作：

提高新一輪財稅體制改革的統(tǒng)籌層級，進一步增強“事與錢”的聯(lián)動性和匹配性。財稅體制改革貫穿于經(jīng)濟體制、社會體制和行政體制改革之中，牽一發(fā)而動全身。為確保改革成效，需打破部門分別改革的傳統(tǒng)格局，建議在中央層面建立財稅體制改革的“專班”，構建有力的財稅改革協(xié)調機制，切實增強改革的聯(lián)動性、協(xié)同性和集成性。一方面，做好財稅改革的準備工作。建議對各級政府、各部門現(xiàn)行的政策文件進行一次全面梳理，對在形式上不帶“財”字，而在落實過程中會增加下級財政支出責任和債務壓力的，予以暫停。在清理的基礎上，對各類政策文件可能形成的中央和地方財政支出責任及其影響進行全面評估，減少上級政策文件給地方財政收支帶來的不確定性、不可預期性和隱性支出責任，為更合理劃分事權、支出責任打下基礎。另一方面，構建黨政部門出臺政策文件的財力需求審查機制。凡涉及財政支出或稅費減免的，都應進行事前的財政承受能力評價，包括跨期的評估，避免上級安排的事項超出地方財政能力，或地方黨委政府超越預算范圍決策，透支地方未來財力，造成新的各種“隱性”債務。在各級決策中，“事和錢”脫節(jié)是普遍現(xiàn)象，應通過財稅改革構建新機制來予以矯正。

推動以“分責制”為基礎的政府間事權和支出責任劃分。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不確定性的擴大以及各種公共風險事件迭出，由此引發(fā)政府職能不斷擴大以及央地關系不斷調整變化，地方政府支出責任迅速擴增，側重于收入劃分的分稅制財政體制的適應性下降，對國家治理效能提升的支撐性減弱，亟待從支出方面進一步明確中央與地方的財政責任，推動新一輪財稅體制改革從“分稅制”轉向“分責制”。一是遵循“能力與事權相匹配”原則，合理劃分央地事權和支出責任，改變中央財政支出占比過低導致宏觀調控能力不足、資金使用效能不高等問題。一般來說，級次越低，政府跨區(qū)域協(xié)調能力越低，識別和承擔風險能力越低。二是推動央地共同事權改革。按照職能負擔和差異化分擔原則，進一步明確共同事權的范圍以及省、市、縣各級支出責任，確保各級政府在其能力范圍內有效行使職責。三是應明晰上級事權委托下級履行的委托事權法律關系。法律設定的中央事權，若委托地方履行，地方只是行為主體，不是資格主體，支出責任及其風險責任都應由委托方承擔。這樣，權力和責任的對稱性就可穩(wěn)定、可預期，避免權責脫節(jié)，導致責任無序下移，超越地方能力。四是加強地方政府的能力建設，讓其能力、權力、責任和財力相匹配，盡量解決地方在治理、改革和發(fā)展上“小馬拉大車”問題。

按照事權屬性甄別地方債務，強化對地方政府資產(chǎn)負債表管理。推進財稅改革，首先要解決地方政府背負的沉重債務包袱及其蘊藏的系統(tǒng)性風險。一是根據(jù)事權屬性對地方政府全部存量債務進行甄別，并合理確定債務歸屬。凡履行中央事權形成的地方債務，償還責任應上移，由中央承擔；凡履行上級委托事權形成的債務，償還責任由上級承擔。對甄別分類后的債務，相應納入各層級政府的預算管理，償還責任按照預算級次承擔。二是調整政府債務結構，合理控制專項債新增規(guī)模。逐漸縮小地方政府的債券發(fā)行規(guī)模，減小地方加杠桿的壓力。同時，加大中央的舉債責任，根據(jù)宏觀調控需要，通過發(fā)行國債來調整央地債務比重，提高中央支出占比、落實中央部門的直接支出責任。三是強化對政府投融資與公共資產(chǎn)價值的預算管理。建立全口徑全范圍的公共資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，各級政府對轄區(qū)內土地、森林、礦產(chǎn)、湖泊等自然資源資產(chǎn)價值開展全面清查核算，并按照資源資產(chǎn)屬性實行分級、分區(qū)、分類的確權，促進自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等價值實現(xiàn)和央地之間的價值分享。對一般公共預算中的預算內投資、工程建設類專項資金和一般債務形成的資產(chǎn)、政府性基金預算中專項資金和專項債務形成的資產(chǎn)進行整合，將資產(chǎn)的存量形態(tài)、資產(chǎn)運行所需要的財政性投入以及形成的貨幣化收益體現(xiàn)在資本預算和各級政府的資產(chǎn)負債表中，并向同級人大報告，強化人大對資產(chǎn)負債表風險的監(jiān)督。

提高財稅體制的法治化水平，強化改革成果的穩(wěn)定性和可預期性。全面推進新一輪財稅體制改革的決策部署，注重法治思維，強化制度建設這條主線，推動財稅法治化，加快《財政法典》的研制進程。一是提高預算管理的法治化。嘗試實行法定支出和非法定支出的分類，針對非法定支出實行“零基預算”，進一步優(yōu)化中央和地方各個層級的支出結構以及各級政府“事”與“錢”匹配的確定性，強化預算約束功能，做到“無預算不支出”，強化預算對政府活動范圍和方向的約束。二是嚴格落實稅費法定原則，加快推動稅費立法和稅費征管法治化。稅費征管的法治化是穩(wěn)定預期改善預期的重要方面，也是宏觀經(jīng)濟治理的重要內容。三是組織實施三年滾動預算和中長期預算。強化中長期預算對年度預算的約束、中長期預算與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接，探索中長期預算法律位階的設定問題，進一步提高我國財政管理的效率和透明度。

（作者劉尚希系全國政協(xié)委員，中國財政科學研究院院長、黨委書記）