今年年初，北京市通州區(qū)獲評“全國法治政府建設(shè)示范區(qū)”。之前的2020年7月，通州區(qū)“行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)”獲第一批全國法治政府建設(shè)示范項目命名。自此，通州區(qū)成為北京市唯一的全國綜合和單項“雙示范”城區(qū)，走在全國前列。聽聞此消息的北京市政協(xié)委員、農(nóng)工黨北京市委秘書長張琴琴由衷感到欣慰。去年她剛剛卸任通州區(qū)司法局局長，殊榮的獲得是對這位在法治政府領(lǐng)域深耕15年的老法治人最好的肯定。

當(dāng)好政府專職法律顧問

“法治政府是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程?！睆埱偾僬f，法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建是深入貫徹落實習(xí)近平總書記法治思想的重要舉措，是加快推進副中心高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。在著力打造法治政府建設(shè)“副中心樣板”，為聚力建設(shè)千年之城、創(chuàng)造新時代高質(zhì)量發(fā)展典范提供有力法治保障的過程中，張琴琴不僅是見證者，更是建設(shè)者。

張琴琴喜歡用“政府專職法律顧問”定位自己多年來在法治政府建設(shè)領(lǐng)域的角色。作為曾經(jīng)的法制辦主任、司法局局長，她統(tǒng)籌推進法治政府建設(shè)、為區(qū)政府重大行政決策和文件進行合法性審查、承擔(dān)政府法律顧問職責(zé)，開展執(zhí)法監(jiān)督，負責(zé)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴等。

行政復(fù)議作為法治政府建設(shè)的“晴雨表”和“助推器”，對法治政府建設(shè)具有重要意義。2008年奧運會召開之際，張琴琴初任通州區(qū)法制辦副主任，直接分管行政復(fù)議。她提出要把行政復(fù)議作為解決行政爭議的“主渠道”。“那年全區(qū)的行政復(fù)議案件只有15件，距離主渠道的目標(biāo)相差甚遠?！彼ㄟ^調(diào)研大膽提出了廣泛宣傳，暢通渠道，主動吸附爭議，鼓勵行政相對人通過復(fù)議方式依法理性表達訴求。從此，在創(chuàng)新機制、打造“陽光復(fù)議”的路上，張琴琴久久為功。

充分發(fā)揮行政復(fù)議主渠道作用，出臺《通州區(qū)全面推進行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)的工作方案》，實現(xiàn)流程、空間、隊伍、文書規(guī)范化，并在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)“五個率先”，即率先發(fā)布市級及各區(qū)首份全景式《通州區(qū)行政復(fù)議報告（1999-2017）》《通州區(qū)行政復(fù)議應(yīng)訴十大典型案例》；率先出臺《通州區(qū)關(guān)于實行行政復(fù)議“三公開”制度的意見》；率先出臺《行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)工作方案》；率先完成復(fù)議接待室空間標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；率先建立22個行政復(fù)議接待咨詢分中心——“副中心范式”領(lǐng)跑全國。

“行政復(fù)議有效拉近了政府和群眾之間的距離，提高了政府的公信力，倒逼行政機關(guān)嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。同時，我們也把調(diào)解貫穿到行政復(fù)議的全過程，促進案件案結(jié)事了?！睆埱偾僬f。

事實表明，越來越多的行政執(zhí)法機關(guān)在重大行政決策、規(guī)范性文件制定、重大行政執(zhí)法、應(yīng)議應(yīng)訴等方面選擇首先聽取法制部門意見建議，從源頭規(guī)范行政行為。越來越多的行政執(zhí)法機關(guān)善于從典型案例、復(fù)議決定中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，掌握行政執(zhí)法規(guī)律和方法，各行政機關(guān)執(zhí)法水平大幅提升，行政復(fù)議倒逼作用顯現(xiàn)。

一項項規(guī)范的制度，一個個經(jīng)典的案例，六百多平方米嶄新的工作空間，莊重而又溫馨，實屬來之不易，張琴琴有感而發(fā)，“日復(fù)一日，年復(fù)一年，滴水穿石，點石成金，我們一直在努力。”

曾幾何時，民告官、政府當(dāng)被告，是依法行政的熱搜詞，領(lǐng)導(dǎo)們害怕被訴，更怕敗訴。在這樣的背景下，2012年張琴琴直接推動區(qū)政府出臺了《行政應(yīng)訴工作規(guī)則》，特別對行政機關(guān)“一把手”出庭應(yīng)訴作出了硬性規(guī)定。這在北京市尚屬首創(chuàng)?！靶姓撠?zé)人出庭不僅僅是一種責(zé)任，更是一種態(tài)度，關(guān)鍵少數(shù)的法治引領(lǐng)作用正蔚然成風(fēng)?！?018年區(qū)人民法院召開了副中心行政訴訟白皮書發(fā)布會，張琴琴由衷地為政府，為行政機關(guān)點贊?！案敝行拇笠?guī)模建設(shè)必然帶來更多的行政訴訟，這正說明全社會法治意識在增強，對公平正義的需求在增強，司法的公信力在增強。每年的案件數(shù)量與副中心的執(zhí)法量相比占比微乎其微，說明各部門的依法行政能力在提高。對于敗訴而言，行政機關(guān)已經(jīng)可以平和理智坦誠地接受，認真履行判決裁定?！?/p>

如果說行政復(fù)議、行政訴訟只是末端環(huán)節(jié)，依法決策當(dāng)屬依法行政的基礎(chǔ)，可以從源頭上減少法律風(fēng)險。張琴琴則始終堅持政治效果、法律效果和社會效果的“三統(tǒng)一”，為區(qū)委區(qū)政府做好參謀助手，在潤物細無聲中默默推動副中心的法治進程。

通州區(qū)成為北京市唯一的全國綜合和單項“雙示范”城區(qū)，凝聚著張琴琴的多年心血，她深情地說道，“這是我給副中心呈上的一份依法行政成績單。我為這樣的成績而驕傲，也為自己十多年的崗位堅守而百感交集”。

法治思維助力“基層之治”

一生法治人，一世法治情。長期從事基層法治工作的張琴琴，對于基層治理有較深的思考，因此她時刻關(guān)注并深入思考著街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在依法行政方面存在的諸多問題，上演了一部長達多年的“履職連續(xù)劇”。

2018年“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”被寫入北京市政府工作報告。張琴琴前瞻性地看到可能出現(xiàn)的問題。在市政協(xié)十三屆一次會議上，剛剛成為十三屆市政協(xié)委員的她，在“落實北京城市總體規(guī)劃，提高城市精細化管理水平”專題座談會上，提出城市治理執(zhí)法要從聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法過渡。她說，各區(qū)對聯(lián)合執(zhí)法模式進行了大量嘗試，有利于解決條塊分割的問題。但在實踐中，也發(fā)現(xiàn)了不少問題，例如，街鄉(xiāng)職能還非常有限，不具備執(zhí)法資格，不能做到準(zhǔn)確判斷違法行為，從而精確吹哨；部門執(zhí)法力量有限，不能做到及時報到。為了真正實現(xiàn)長效執(zhí)法，張琴琴建議，賦予街鄉(xiāng)一定的行政檢查權(quán)，形成的證據(jù)固化下來作為下一步執(zhí)法的依據(jù)；同時，加強街鄉(xiāng)執(zhí)法人員隊伍建設(shè)，明確街鄉(xiāng)吹哨執(zhí)法的事項清單和固定程序，保證執(zhí)法的延續(xù)性；通過立法，由聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法過渡，提高執(zhí)法效率。

同年9月，十三屆市政協(xié)召開常委會會議，圍繞“強化街道在城市治理中的基礎(chǔ)地位，構(gòu)建具有首都特點的超大城市治理體系”專題協(xié)商議政。張琴琴在發(fā)言中指出，在城市治理中，街道工作的法治供給不足、法治建設(shè)相對滯后，已成為影響城市基層治理的一個重要問題。

她指出，盡快制定《北京市街道辦事處條例》，通過立法，把中央有關(guān)重大決策部署全面落實到城市治理工作的加強和改進上，把多年來在城市治理具體實踐中取得的認識成果和經(jīng)驗等確定下來。

此次議政建言，在一定程度上推動了相關(guān)工作的開展。2019年2月，北京市召開街道工作會議，對加強新時代街道工作做出重大部署；3月，北京市委、市政府出臺《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》；11月，《北京市街道辦事處條例》表決通過。

接下來，2020年7月1日起，431項行政執(zhí)法權(quán)賦權(quán)到了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)。職能下沉對街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政能力要求越來越高了。

張琴琴深知，從全市依法行政整體狀況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的依法行政工作相對薄弱?！啊釉V即辦’中出現(xiàn)的大量問題直接指向街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，考驗著基層法治能力。從近年行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)據(jù)看，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為被申請人和被告的案件比例較高，基層治理領(lǐng)域的矛盾糾紛呈上升趨勢?！彼旨皶r帶來了關(guān)于提高街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作能力的建議。

她提出落實權(quán)責(zé)清單，明確權(quán)責(zé)邊界，進一步理順部門之間、條塊之間、層級之間的關(guān)系。政府行政管理與基層群眾自治要形成有效銜接和良性互動機制。基層要健全執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機制，積極探索多元化矛盾糾紛調(diào)處機制。

執(zhí)法職權(quán)下放街鄉(xiāng)一年多后，張琴琴又發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)法下沉過程中暴露出的一些問題和難題，亟待研究解決。比如，下放職權(quán)精細化程度不夠，容易造成職權(quán)“僵尸化”。市、區(qū)兩級部門指導(dǎo)街鄉(xiāng)執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法爭議明顯趨多。街鄉(xiāng)執(zhí)法制度不夠完善，執(zhí)法程序不夠規(guī)范。街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)存在不足，執(zhí)法下沉作用發(fā)揮不夠。街鄉(xiāng)司法所法制審核職能發(fā)揮 較弱，法制把關(guān)不到位等等。

正值《行政處罰法》剛剛修訂，她為此建議，對下沉街鄉(xiāng)的執(zhí)法情況進行評估。建立定期評估機制，動態(tài)調(diào)整街鄉(xiāng)職權(quán)。統(tǒng)一自由裁量基準(zhǔn)，避免行政執(zhí)法隨意性。注重街鄉(xiāng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，完善行政執(zhí)法保障。構(gòu)建科學(xué)的執(zhí)法責(zé)任制，激發(fā)內(nèi)部執(zhí)法效能。健全街鄉(xiāng)執(zhí)法培訓(xùn)機制，夯實行政執(zhí)法基礎(chǔ)。

讓張琴琴欣喜的是，今年針對下沉街鄉(xiāng)執(zhí)法情況評估方案已經(jīng)出臺。基層治理效能又向前邁進一步。

步履不停永葆法治信仰

“法治，副中心，基層，這是我的三個情懷。”

張琴琴從2018年開始就提出副中心立法的建議，多次通過各種方式和路徑向相關(guān)部門建言，持續(xù)開展副中心立法研究。2022年，她向市政協(xié)提交了《關(guān)于堅持改革和法治共同推進，構(gòu)建副中心高質(zhì)量發(fā)展政策體系的提案》，提出副中心的發(fā)展更應(yīng)堅持制度創(chuàng)新和法治保障。通過國家層面的“授權(quán)”、市人大和市政府層面立法保障、規(guī)范副中心自身制定的規(guī)范性文件三條路徑實現(xiàn)城市副中心建設(shè)管理立法有所突破。在副中心規(guī)劃管理體制、副中心質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、通州區(qū)與廊坊北三縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制等市委市政府最關(guān)注的領(lǐng)域，制定或?qū)F(xiàn)有文件上升為地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

2022年7月，張琴琴擔(dān)任農(nóng)工黨北京市委秘書長?！稗r(nóng)工黨是同中國共產(chǎn)黨通力合作的親密友黨，是中國共產(chǎn)黨的好參謀、好幫手、好同事，履行著參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商的職能。法治政府仍然也始終是我參政議政的重要領(lǐng)域。我將永葆初心，在推動首都的法治事業(yè)中繼續(xù)不遺余力地貢獻自己的力量?！?/p>

她仍然活躍在法治戰(zhàn)線，奔走于政府法治工作的各個領(lǐng)域?？偨Y(jié)自己的法治政府示范創(chuàng)建的經(jīng)驗，傾心為各區(qū)講授指導(dǎo)，為首都法治建設(shè)默默奉獻。從實踐者的角度深入思考和研究依法行政中的難點，以期推動法治政府建設(shè)。

銘刻在思想高地的法治信仰，深植在靈魂深處的法治情懷，無悔于平凡崗位的法治堅守——法治人張琴琴一直在追尋并努力踐行著。