當前，我國正在形成以中心城市和城市群帶動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的進程中，生產(chǎn)要素正在逐步實現(xiàn)合理流動和高效集聚。從人均GDP的差距來看，無論是在全國層面，還是沿海內(nèi)陸之間、南北之間、省域內(nèi)部城市之間都出現(xiàn)了“在發(fā)展中促進相對平衡”的良好態(tài)勢。
我國經(jīng)濟的現(xiàn)代化過程伴隨著經(jīng)濟和人口的空間大變局。當前，我國有大約40%的地級市出現(xiàn)了人口負增長，其中約一半是外圍郊縣人口負增長，而中心城區(qū)人口正增長，另一半是外圍郊縣與中心城區(qū)人口同時負增長。即使是在人口總體增長比較快的長三角和珠三角城市群內(nèi)部，相對遠離大城市的地區(qū)也出現(xiàn)了人口負增長的情況。針對這種區(qū)域發(fā)展的新格局，為了實現(xiàn)統(tǒng)一大市場下的資源配置優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展，在當前中心城市和城市群帶動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略之下，應制定針對人口流入地區(qū)和人口流出地區(qū)的差異化發(fā)展政策，更好地促進地區(qū)間分工協(xié)作，實現(xiàn)人均GDP和生活質(zhì)量的相對平衡。
對于人口流入地，要不斷深化體制機制改革，改善本地的居住環(huán)境，增強本地的人口承載力。在人口政策上，除少數(shù)超大城市的中心城區(qū)外，大幅度降低落戶門檻，并相應提高公共服務提供水平，特別要加強學校和廉租房、公租房建設(shè)，促進外來人口的市民化。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，大城市周圍的中小城市和縣城要融入以中心城市為核心的都市圈發(fā)展，增加與中心城市的交通可達性。在土地制度方面，突破傳統(tǒng)的按市級行政管轄范圍設(shè)置開發(fā)強度的模式，在都市圈范圍內(nèi)使土地開發(fā)（特別是軌道和公路沿線開發(fā)）適應常住人口增長趨勢。在政府目標方面，對于人口流入地區(qū)，要更加強調(diào)經(jīng)濟總量增長目標和單位土地產(chǎn)出績效目標。
在人口流出地區(qū)，則要正視人口流動的客觀規(guī)律，通過不斷完善政策體系，切實提高人民的收入和生活水平。首先，在人口流出過程中，要發(fā)展有競爭力且可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)、旅游和資源型產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化和現(xiàn)代化，提高人均收入。在基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)用地方面，要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，對于人口大量流出的地區(qū)要適度減量規(guī)劃。對于公共服務，要在保障基本公共服務的同時，促進公共服務適度向中心城區(qū)集中供給，提高供給質(zhì)量和效率。在政府方面，對人口流出地要更加強調(diào)人均收入和綜合生活質(zhì)量目標。
在上述差異化發(fā)展的路徑上，中央可對人口流出地區(qū)實施有效的財政轉(zhuǎn)移支付，促進基本公共服務均等化。在以人為核心的縣域城鎮(zhèn)化進程中，縣城公共服務能力和水平要與常住人口規(guī)模掛鉤，不斷推進和完善城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的基本公共服務均等化。在此過程中，對于農(nóng)村地區(qū)，從兼顧公平與效率的公共服務供給來看，村居合并在未來必然會不斷推進，在政策和輿論方面需正確應對。在人口持續(xù)流出的地區(qū)，可適度合并行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣，精簡機構(gòu)，降低行政管理成本并提高公共服務水平。針對人口持續(xù)流出地區(qū)，有必要加強對公共服務的最優(yōu)提供地理范圍等問題的研究，為動態(tài)調(diào)整公共服務提供的數(shù)量和空間布局打下基礎(chǔ)。
（作者系全國政協(xié)委員，民建上海市委會副主委、上海交通大學教授）
