?來(lái)自陸海的雙重污染和開(kāi)發(fā)壓力，導(dǎo)致近海污染嚴(yán)重

?跨地域區(qū)劃、成因復(fù)雜、主體多元，海洋生態(tài)污染發(fā)現(xiàn)難、整治難

?創(chuàng)新海域使用監(jiān)督管理制度，建立海監(jiān)綜合執(zhí)法體制，改善海洋清污“九龍治水”局面

石油泄漏、盜采海砂、海洋傾廢、違法捕撈屢屢出現(xiàn)，無(wú)序排污、非法養(yǎng)殖、海島違建難以杜絕……受傳統(tǒng)海洋生態(tài)環(huán)境規(guī)劃陸海統(tǒng)籌意識(shí)不強(qiáng)、部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展等因素影響，海洋生態(tài)系統(tǒng)正承載著來(lái)自陸海的雙重污染和開(kāi)發(fā)壓力，近海污染嚴(yán)重等問(wèn)題愈發(fā)凸顯。

海洋是我國(guó)發(fā)展的“藍(lán)色引擎”。但相對(duì)于陸地環(huán)境治理，海洋環(huán)境保護(hù)仍然滯后，成為生態(tài)文明建設(shè)的短板。

海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟，是呵護(hù)碧海的一把利劍。

一年多來(lái)，我國(guó)沿海檢察機(jī)關(guān)“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)立案1773件，督促清理違規(guī)養(yǎng)殖場(chǎng)426處、封堵和治理入海排污口260個(gè)、治理海域面積815平方公里、修復(fù)海岸線25.3公里，推動(dòng)多地海洋生態(tài)環(huán)境大幅改善。

但要充分發(fā)揮公益訴訟職能、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，仍然面臨一系列挑戰(zhàn)：海洋污染行為遠(yuǎn)離內(nèi)陸、相對(duì)隱蔽，線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查難、取證難；污染主體錯(cuò)綜復(fù)雜，涉海洋保護(hù)類(lèi)公益訴訟案件相關(guān)部門(mén)間協(xié)同治理機(jī)制尚未完善，海洋生態(tài)污染防治跨地域、跨區(qū)劃開(kāi)展工作能力仍待加強(qiáng)。

9月16日，浙江溫嶺漁民駕駛漁船出海作業(yè) 朱海偉攝/本刊

三處缺位致入海水質(zhì)不容樂(lè)觀

廣西壯族自治區(qū)防城港市西灣國(guó)家3A級(jí)景區(qū)內(nèi)，生活污水長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)通過(guò)雨水管道直排入海，污染紅樹(shù)林生長(zhǎng)環(huán)境；山東省青島市嶗山景區(qū)前海一線的7個(gè)小區(qū)私設(shè)排污口，生活污水未經(jīng)處理直排入海，近3公里的海岸線幾乎成了臭水溝……最高人民檢察院發(fā)布的部分公益訴訟典型案例顯示，部分沿海城市入海排污口監(jiān)管缺位，對(duì)近岸海域水質(zhì)造成污染隱患。

確保入海水質(zhì)達(dá)標(biāo)，是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要一步。

海洋環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律規(guī)定，入海排污口的設(shè)置需報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)進(jìn)行備案。但記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在有的沿海城市，仍有入海排污口未依法辦理報(bào)批或備案手續(xù)，監(jiān)管部門(mén)對(duì)入海排污口底數(shù)不清、部分漏查。

另一方面，“不同行業(yè)主管部門(mén)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，部分入海排污口因被認(rèn)定為入河排污口而未納入監(jiān)管范圍?！睆V東省珠海市人民檢察院第七檢察部副主任羅成告訴記者。大量入海污染源未納入監(jiān)管，致使污水未經(jīng)處理直排入?；蚪?jīng)河道入海。

標(biāo)準(zhǔn)不一的，還有排污水質(zhì)。羅成說(shuō)，相關(guān)法律規(guī)定直排入海的水質(zhì)要達(dá)到海洋排污標(biāo)準(zhǔn)，但有些入海排污口適用的是城鎮(zhèn)污水排污標(biāo)準(zhǔn)，這也會(huì)給海洋水質(zhì)帶來(lái)污染隱患。

在公益訴訟監(jiān)督下，相關(guān)職能部門(mén)正積極補(bǔ)短板、堵漏洞。如珠海市生態(tài)環(huán)境局專(zhuān)題研究制定工作方案，從查清底數(shù)判別屬性、補(bǔ)充備案手續(xù)、限期開(kāi)展清理整治、加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、開(kāi)展溯源分析等方面入手，加強(qiáng)監(jiān)管，全市104個(gè)入海排污口監(jiān)管工作步入正軌。

影響入海水質(zhì)的，還有陸上環(huán)境。

珠海市香洲區(qū)灣仔水道一處入海排洪渠原先黑臭難聞，經(jīng)過(guò)清淤疏浚和對(duì)周邊居民區(qū)的雨污分流改造后，變得水清岸綠。負(fù)責(zé)該項(xiàng)工程的珠海正圓控股有限公司副總經(jīng)理凌安說(shuō)，排洪渠上游村莊原先工業(yè)污水和生活污水直接進(jìn)入排洪渠，雨污分流后，污水分流經(jīng)過(guò)處理，入海水質(zhì)得到很大改善。

為更好治理陸源性污染，沿海檢察機(jī)關(guān)正著眼入海河流污染防治強(qiáng)化跨區(qū)域合作。圍繞西江、練江、韓江、珠江口、東江、瓊州海峽、北部灣等7大水域及其支流，廣東聯(lián)合周邊6個(gè)省份檢察機(jī)關(guān)，分別建立14項(xiàng)省市縣三級(jí)檢察協(xié)作機(jī)制，并對(duì)接河長(zhǎng)制生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，打造協(xié)同合作“護(hù)海網(wǎng)”。

發(fā)現(xiàn)難?鑒定難

跨地域區(qū)劃、成因復(fù)雜，是海洋生態(tài)污染的一個(gè)顯著特點(diǎn)。受訪基層干部和檢察官反映，與陸地江河污染相比，海洋污染發(fā)現(xiàn)線索難度大，特別是沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)受人力物力財(cái)力所限，行政職能部門(mén)和司法機(jī)關(guān)難以組織專(zhuān)門(mén)力量長(zhǎng)時(shí)間大規(guī)模摸查。

南方某沿海地級(jí)市一位檢察官坦言，基層民行和公益訴訟部門(mén)承擔(dān)業(yè)務(wù)種類(lèi)繁多復(fù)雜，有的地市海岸線長(zhǎng)達(dá)1000多公里，巡查范圍廣，摸查難覆蓋。

以廣東省廉江市為例，2012年以來(lái)，廉江市就停止審批新增用海和延長(zhǎng)用海，但該市營(yíng)仔鎮(zhèn)龍營(yíng)圍以南海域仍有大片無(wú)證或證件超期的生蠔養(yǎng)殖場(chǎng)。這些養(yǎng)殖場(chǎng)大部分位于禁止養(yǎng)殖區(qū)或限制養(yǎng)殖區(qū)范圍內(nèi)，直到2019年才被下鄉(xiāng)走訪的基層檢察官發(fā)現(xiàn)并立案。

與發(fā)現(xiàn)線索相比，鑒定海洋污染損害程度和修復(fù)難度更加困難。受訪基層檢察官表示，涉海洋保護(hù)類(lèi)公益訴訟案件證據(jù)認(rèn)定復(fù)雜，生態(tài)損害評(píng)估、修復(fù)方案制定等需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持，費(fèi)用高、周期長(zhǎng)，再加上不少地區(qū)并沒(méi)有設(shè)置相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)，在一定程度上制約了公益訴訟工作有效開(kāi)展。

針對(duì)這些難題，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，越來(lái)越多沿海檢察機(jī)關(guān)向科技要戰(zhàn)斗力，采用新技術(shù)手段精準(zhǔn)定位，科學(xué)取證。在珠海入海口排污案件中，檢察官在現(xiàn)場(chǎng)勘察時(shí)用無(wú)人機(jī)航拍部分規(guī)模較大的入海排污口，收集線索、固定證據(jù)。

一些地方正建立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)完善海洋損害的評(píng)估修復(fù)機(jī)制。如廣州檢察機(jī)關(guān)已與漁政、規(guī)自局、中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院南海水產(chǎn)研究所合作建立非法捕撈水產(chǎn)品類(lèi)案損害認(rèn)定模型，降低了評(píng)估鑒定的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。

業(yè)內(nèi)人士建議，建立海域使用管理社會(huì)監(jiān)督制度，發(fā)動(dòng)群眾舉報(bào)污染線索，拓寬線索來(lái)源渠道，深入摸排案件線索，讓海洋監(jiān)督覆蓋領(lǐng)域更廣泛、線索來(lái)源渠道更豐富、調(diào)查取證力度更強(qiáng)。

多元共治仍需發(fā)力

2019年，廉江市人民檢察院就海上非法養(yǎng)蠔向廉江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)出檢察建議后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)迅速開(kāi)展整治工作，航道附近的非法養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖廢棄物被清理一空，但附近海域仍矗立著幾片密密麻麻的養(yǎng)蠔木樁。

廉江市人民檢察院民行和公益檢察部主任連永健對(duì)記者說(shuō)，非法養(yǎng)蠔危害航行安全，嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境，但受歷史現(xiàn)狀、漁民生計(jì)及政府財(cái)力、執(zhí)法力量等因素制約，徹底清理難度不小。

非法捕撈、固廢傾倒等海洋污染行為，除了前期發(fā)現(xiàn)難、中期鑒定難，在后期整治清理環(huán)節(jié)，不少沿海地區(qū)也面臨困難。

海南首例判決的海洋行政公益訴訟案件中，被告上法庭的海南省文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局表示，雖然對(duì)管轄海域的非法捕撈情況進(jìn)行了清理，但非法捕撈具有反復(fù)性、機(jī)動(dòng)性、持續(xù)性等特點(diǎn)，難以杜絕。

有沿海城市檢察機(jī)關(guān)反映，海洋環(huán)境違法主體錯(cuò)綜復(fù)雜，污染整治往往涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個(gè)部門(mén)，但部門(mén)間會(huì)商研討、聯(lián)合執(zhí)法等情況較少，協(xié)同治理機(jī)制尚未完善。

隨著機(jī)構(gòu)改革深入推進(jìn)，部分沿海地區(qū)創(chuàng)新海域使用監(jiān)督管理制度，建立海監(jiān)綜合執(zhí)法體制，涉海部門(mén)職能分工進(jìn)一步清晰，海洋清污“九龍治水”的情況得到大幅改善。

受訪基層干部和業(yè)內(nèi)人士建議，進(jìn)一步樹(shù)立陸海統(tǒng)籌、河海共治的全局觀，搭建區(qū)域合作、橫向聯(lián)通、縱向聯(lián)動(dòng)的海洋環(huán)境保護(hù)協(xié)作配合機(jī)制，構(gòu)建多元共治的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系，促進(jìn)海域合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。（記者?詹奕嘉?胥兆瑞）