◆曹曉凡

生態(tài)環(huán)境部日前向媒體通報，2020年1-4月，全國共查處適用四個配套辦法案件2986件。其中，按日連續(xù)處罰案件67件，罰款金額6427.8萬元；查封、扣押案件1928件；限產(chǎn)、停產(chǎn)案件289件；移送行政拘留案件703起。

筆者注意到，自2015年新環(huán)保法配套辦法實施以來，查封、扣押案件數(shù)量一直穩(wěn)居適用四個配套辦法案件的榜首位置，并且遙遙領(lǐng)先。

實施查封、扣押的條件是違法排污，造成或可能造成嚴(yán)重污染

查封、扣押屬于行政強(qiáng)制措施?！缎姓?qiáng)制法》第二條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

查封和扣押是生態(tài)環(huán)境主管部門在調(diào)查取證過程中使用的有效行政強(qiáng)制措施，對當(dāng)事人利益影響巨大。一旦運用不當(dāng)，將可能造成當(dāng)事人的重大損失和不好的社會影響。因此，實施查封、扣押等行政強(qiáng)制措施，必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條規(guī)定，實施查封、扣押的條件是違法排污，造成或可能造成嚴(yán)重污染，兩個條件需要同時滿足，并非所有的違法排污都可以實施查封、扣押。

違法排污是一項范圍比較寬的條件，既包括超標(biāo)、超總量排放污染物，也包括未經(jīng)環(huán)評審批、驗收等手續(xù)而排放污染物等。而“造成嚴(yán)重污染的”情形的認(rèn)定，“兩高”關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋有具體規(guī)定。

至于何為可能造成嚴(yán)重污染的情形，《環(huán)境保護(hù)主管部門實施查封、扣押辦法》第四條遵循立足實際、從嚴(yán)設(shè)置原則，同時注重與《環(huán)境保護(hù)法》新增的按日連續(xù)處罰等其他措施既有所區(qū)別又內(nèi)在統(tǒng)一，將這一條件具體細(xì)化為六種具備必要性和緊迫性特征的適用情形。

《環(huán)境保護(hù)主管部門實施查封、扣押辦法》第四條明確規(guī)定了屬于適用查封、扣押的具體情形，即“排污者有下列情形之一的，環(huán)境保護(hù)主管部門依法實施查封、扣押：

（一）違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險廢物、含重金屬污染物或者持久性有機(jī)污染物等有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)的；

（二）在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒、處置污染物的；

（三）違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業(yè)污泥的；

（四）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；

（五）較大、重大和特別重大突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，未按照要求執(zhí)行停產(chǎn)、停排措施，繼續(xù)違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；

（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他造成或者可能造成嚴(yán)重污染的違法排污行為。

反過來講，如果沒有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，就不得實施查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。

實施查封、扣押既要防“亂”和“濫”的問題，也要防“軟”的問題

執(zhí)法實踐中，有大量實施查封、扣押的案件適用的是《環(huán)境保護(hù)主管部門實施查封、扣押辦法》第四條第（六）項的規(guī)定，即“法律、法規(guī)規(guī)定的其他造成或者可能造成嚴(yán)重污染的違法排污行為。”

需要說明的是，適用該項規(guī)定實施查封、扣押，需要法律、法規(guī)的明確規(guī)定。

例如，《大氣污染防治法》第三十條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放大氣污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重大氣污染，或者有關(guān)證據(jù)可能滅失或者被隱匿的，縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以對有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物品采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施?！?/p>

又如，《土壤污染防治法》第七十八條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放有毒有害物質(zhì)，造成或者可能造成嚴(yán)重土壤污染的，或者有關(guān)證據(jù)可能滅失或者被隱匿的，生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物品?！?/p>

再有，新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十七條規(guī)定：“有下列情形之一，生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有固體廢物污染環(huán)境防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以對違法收集、貯存、運輸、利用、處置的固體廢物及設(shè)施、設(shè)備、場所、工具、物品予以查封、扣押：（一）可能造成證據(jù)滅失、被隱匿或者非法轉(zhuǎn)移的；（二）造成或者可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染的。”

《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》等，無相關(guān)規(guī)定。

從上述規(guī)定可以看出，關(guān)于適用情形，無論是《環(huán)境保護(hù)法》還是各單行法，均將“違法排污，造成或可能造成嚴(yán)重污染的”情形規(guī)定為可以實施查封、扣押的情形。

《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》又將“有關(guān)證據(jù)可能滅失或者被隱匿的”情形規(guī)定為可以實施查封、扣押的情形；《固體廢物污染環(huán)境防治法》還單獨將“可能非法轉(zhuǎn)移的”情形規(guī)定為可以實施查封、扣押的情形。

關(guān)于查封、扣押的對象，無論是《環(huán)境保護(hù)法》還是各單行法，均將“設(shè)施、設(shè)備”列為查封、扣押的對象；《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》又將“物品”列為實施查封、扣押的對象；《固體廢物污染環(huán)境防治法》又單獨將“場所、工具”列為查封、扣押的對象。

原環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局編寫的《〈環(huán)境保護(hù)法〉四個配套辦法釋義》（2015年版）早就強(qiáng)調(diào)，查封、扣押作為行政強(qiáng)制措施，涉及的主要是“官民”關(guān)系，在實踐中，既存在“亂”和“濫”的問題，也存在“軟”的問題。

該釋義指出，有的行政機(jī)關(guān)實施查封、扣押，不是為了實現(xiàn)法定目的，而是為了實現(xiàn)其他行政管理目的，亂用和濫用查封、扣押，侵害了公民的合法權(quán)益，難以建立和諧的“官民”關(guān)系，不利于構(gòu)建和諧關(guān)系。有的行政機(jī)關(guān)怕事不作為，對違法行為長期姑息，沒有及時依法實施查封、扣押制止違法行為，這種“軟”實施使正常社會秩序不能得到維護(hù)，妨礙多數(shù)人的生活和工作，最終損害公共利益，也不利于構(gòu)建和諧社會。

作者單位：河北環(huán)境工程學(xué)院、湖南中奕律師事務(wù)所