國家生態(tài)環(huán)境保護專家委員會成立，調(diào)查研究生態(tài)環(huán)保事業(yè)中戰(zhàn)略性、全局性及重大環(huán)境問題

近日，生態(tài)環(huán)境部“第一智囊團”召開了首次會議。

這個由79名委員組成的生態(tài)環(huán)境部“外腦”——國家生態(tài)環(huán)境保護專家委員會，成立于今年7月中旬。其中兩院院士23名，占比近3成。

值得關(guān)注的是，專家委員會主任為生態(tài)環(huán)境部部長李干杰。部長親自任主任，這并不多見。

此次生態(tài)環(huán)境部成立的專家委員會，前身是環(huán)境保護部咨詢委員會和科技委員會。有專家表示，此番將之前的“兩委”合并為國家生態(tài)環(huán)境保護專家委員會，是將科學(xué)與管理相互結(jié)合、相互支撐的一個新嘗試，利于提高生態(tài)環(huán)境保護決策的科學(xué)化水平。

近年來，不少部委和地方政府都在嘗試借助“外腦”，成立專業(yè)領(lǐng)域的專家委員會，廣泛吸納社會聲音。不過長期來，“專家委員會”總被質(zhì)疑形同虛設(shè)。

專家的學(xué)術(shù)話語體系跟政府話語體系存在差異，如何將專家有見地、有價值的研究成果或意見建議納入決策體系，還需長期探索。

“第一智囊團”由“兩委”合并而來

今年1月，生態(tài)環(huán)境部召開例行新聞發(fā)布會。中國工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長賀克斌坐在發(fā)布臺上。臺上還有生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司司長劉炳江，生態(tài)環(huán)境部宣教司司長、新聞發(fā)言人劉友賓。

賀克斌主要以專家身份，解讀了國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心的工作進展以及京津冀大氣治理等問題。

跟賀克斌一樣，另一位經(jīng)常成為生態(tài)環(huán)境部“座上賓”的專家，是國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任、中國環(huán)境科學(xué)研究院原副院長柴發(fā)合。

曾有人評價，柴發(fā)合是把大氣污染機制“解讀得最通俗的人”。2012年前后，PM2.5突然進入公眾視野，人們對此極為陌生，大氣污染成因為何、如何治理，一時間引發(fā)眾多疑問，賀克斌、柴發(fā)合這樣的權(quán)威專家，從幕后走向臺前，回應(yīng)社會關(guān)切、解答民眾疑惑。正如生態(tài)環(huán)境部一位官員所說，這些專家不僅是部委的“智囊團”，也是政府部門和社會公眾間的橋梁。

如今，他們被冠以另一種身份。

今年7月18日，生態(tài)環(huán)境部“第一智囊團”——國家生態(tài)環(huán)境保護專家委員會正式成立，賀克斌和柴發(fā)合均被聘為首屆專家委員會成員。該專家委員會由原環(huán)境保護部咨詢委員會和科技委員會(以下簡稱“兩委”)合并而來。

“兩委”意見曾直達中央

“第一智囊團”的前身“兩委”，見證了我國環(huán)保事業(yè)的巨大發(fā)展。生態(tài)環(huán)境部部長李干杰評價“兩委”：為加強生態(tài)環(huán)境管理作出重要貢獻。

原科技委委員、中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)回憶，針對不同的主題，之前科技委經(jīng)常通過不同方式征求專家意見建議，比如直接發(fā)文或者召開專家座談會。

“兩年前征求噪聲污染防治法意見，我提出該法律已實施多年，應(yīng)該進行修訂。”王燦發(fā)說，自己的建議被采納，目前《環(huán)境噪聲污染防治法》已啟動修法。

“兩委”的歷史可以追溯至2006年。那年夏天，為提高科學(xué)決策水平，原國家環(huán)?？偩殖闪⒘藝噎h(huán)境咨詢委員會和科學(xué)技術(shù)委員會。兩個委員會側(cè)重點不一。咨詢委主要是環(huán)保宏觀與綜合決策的高層專家咨詢機構(gòu)，聚焦我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展中戰(zhàn)略性和全局性及重大環(huán)境問題；科技委主要是科學(xué)技術(shù)咨詢審議機構(gòu)，主要任務(wù)是對環(huán)保發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等進行審議咨詢。

“兩委”成立后，定期公開工作簡報，開展工作形式很多樣。比如，針對環(huán)保中長期規(guī)劃、重大環(huán)境事件等，開展專家咨詢審議。2008年6月，針對汶川特大地震災(zāi)后環(huán)境安全評估和應(yīng)對措施，原環(huán)保部邀請“兩委”委員咨詢論證。

“兩委”還主動開展建言獻策活動。2007年，原國家環(huán)?？偩窒颉皟晌闭骷?007年咨詢項目建議，邀請每位委員結(jié)合國家環(huán)保重點工作和業(yè)務(wù)專長提出1-2個咨詢項目建議，填寫兩委咨詢項目建議表。當(dāng)年提供了5項建議內(nèi)容，包括我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展中的戰(zhàn)略性、全局性問題、當(dāng)前環(huán)境保護重點領(lǐng)域的具體技術(shù)支持建議，如氮氧化物的控制、城市空氣中臭氧的監(jiān)測、陰霾天氣的對策等。最終，共收到24位委員提出的36個項目。

委員們的建議可能會直達中央。2007年2月12日的“兩委”全體會議透露，“兩委”秘書處要及時收集整理委員們對環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的意見，每年至少1至2次向中央反映委員們的意見和建議。

“第一智囊團”79人 涵蓋各領(lǐng)域

今年4月，在生態(tài)環(huán)境部一次部黨組擴大會議上，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰透露，將合并咨詢委員會和科技委員會，成立國家生態(tài)環(huán)境保護專家委員會。

此次新成立的專家委，無疑是強大的外圍力量。“要充分發(fā)揮專家委員的智囊作用，用好決策咨詢這個‘外腦’?！崩罡山苷f。

合并后的專家委，李干杰親自任主任，設(shè)副主任6名，包括生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民，國務(wù)院參事、科技部原副部長劉燕華，中國工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長賀克斌等。

專家委秘書處設(shè)在生態(tài)環(huán)境部綜合司。綜合司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，首屆專家委共有委員79名，其中，有兩院院士23名，委員平均年齡57歲，從事專業(yè)涵蓋生態(tài)文明、政治、經(jīng)濟、法律、公共管理、生態(tài)環(huán)保等各領(lǐng)域。中國節(jié)能環(huán)保集團有限公司總經(jīng)理余紅輝是新一屆專家委員會委員，也是委員會中的央企代表，“除了可以第一時間、更真切地感受行業(yè)熱點、難點和焦點，自己還要當(dāng)好行業(yè)的代言人?！庇嗉t輝說。

委員的入選有幾個必備條件，包括政治素質(zhì)高，職業(yè)道德好，作風(fēng)正派，具有高深的專業(yè)素養(yǎng)。另外，原則上聘任時年齡在70歲(含)以下。委員實行聘任制，由生態(tài)環(huán)境部聘任，每5年一屆。

在柴發(fā)合看來，專家委涵蓋多領(lǐng)域?qū)＜沂撬角?、理所?yīng)當(dāng)?shù)陌才?，去年機構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部職能增加，面臨的問題更為復(fù)雜化。因此，科學(xué)決策應(yīng)擺在首位，需要調(diào)查清楚原因，并針對性提出解決方法。生態(tài)環(huán)境問題是多學(xué)科交叉的領(lǐng)域，需要各方面人士來發(fā)揮各自作用。

23名兩院院士也來自多領(lǐng)域。比如中國工程院院士、中國林學(xué)會副理事長尹偉倫，中國工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授郝吉明、中國工程院院士、北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張遠航等。

每位院士都是各自領(lǐng)域的精英。

郝吉明致力于中國空氣污染控制研究40余年，為確定我國酸雨防治對策起到了主導(dǎo)作用。另外，他主持建立了城市機動車污染控制規(guī)劃方法，推動了我國機動車污染控制的進程。開展大氣復(fù)合污染特征、成因及控制策略研究，推動中國區(qū)域性大氣復(fù)合污染的聯(lián)防聯(lián)控。

賀克斌也是環(huán)境工程專家，長期致力于大氣復(fù)合污染特別是PM2.5的研究，推動區(qū)域空氣質(zhì)量動態(tài)調(diào)控新技術(shù)系統(tǒng)的發(fā)展與應(yīng)用。主持建立了中國多尺度排放清單在線技術(shù)平臺，為提升我國空氣質(zhì)量管理技術(shù)水平做出重要貢獻。

除了生態(tài)文明領(lǐng)域?qū)＜遥瑢＜椅瘑T會還吸納了全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅、北京大學(xué)政府管理學(xué)院院長俞可平、中國人民銀行貨幣政策委員會委員馬駿、新開發(fā)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家李稻葵等多領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者。

“之前的‘兩委’更多考慮的是環(huán)境專家，新一屆專家委員會，環(huán)境不再是單一要素?！痹萍嘉瘑T、此次新一屆委員、中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授馬中說。

吸納社會“智囊”為重要決策把關(guān)

除了借助“外腦”，按照機構(gòu)設(shè)置，部委都有自己的政策研究機構(gòu)。

例如，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心以及環(huán)境規(guī)劃院等直屬事業(yè)單位，就是環(huán)境部內(nèi)設(shè)的“智囊”部門，其主要承擔(dān)國家生態(tài)環(huán)保宏觀決策和管理，開展環(huán)境戰(zhàn)略、政策、國家中長期環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃等全局性、綜合性重大問題的研究。

國家行政學(xué)院教授竹立家介紹，部委的政策研究室等機構(gòu)，屬于政府部門的官方智囊。隨著形勢不斷發(fā)展和社會進步，部委也開始吸收社會上各方面人才，借助專家學(xué)者還有企業(yè)等各領(lǐng)域力量，為部門工作提供智力支持，廣攬人才，這值得肯定。

竹立家自己也是不少部委的專家委員會委員，“僅僅靠政策研究部門，范圍較窄，人數(shù)力量也有限。”因此，政府部門開始吸納社會力量。

在國家生態(tài)環(huán)境保護專家委員會成立大會上，李干杰對專家們提出了幾點要求。

首先，是要做助力生態(tài)文明建設(shè)、推動生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的“智囊團”，在生態(tài)環(huán)境重大問題和重要決策上做好論證把關(guān)。除了智囊，專家委員會還要當(dāng)好“領(lǐng)頭雁”、“觀察員”、“融合劑”以及“傳播者”，在出高招的同時，要深入實地，說真話，反映實情。

按照規(guī)定，專家委員會聚焦于宏觀和整體，將對生態(tài)環(huán)境保護中長期規(guī)劃、重大生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、重大生態(tài)環(huán)境政策等提出審議咨詢意見和建議，對生態(tài)環(huán)保事業(yè)發(fā)展中的戰(zhàn)略性、全局性及重大生態(tài)環(huán)境問題開展調(diào)查研究。

可以說，這是生態(tài)環(huán)境部的“第一智囊團”。

除了宏觀層面，在具體領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境部也有智囊助力。比如，國家核安全專家委員會、環(huán)境損害鑒定評估專家委員會、“無廢城市”建設(shè)試點咨詢專家委員會等。

今年7月，原環(huán)境保護部(國家核安全局)第二屆核安全與環(huán)境專家委員會屆滿，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)新一屆國家核安全專家委員會名單。其主席由生態(tài)環(huán)境部副部長劉華擔(dān)任，副主席有六位，包括四位院士和兩位核工業(yè)和電力企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部。該專家委員會還有12位資深委員，均為院士。

值得關(guān)注的是，該專家委員會的建言可能更具有法律效力，2018年1月1日起實施的《核安全法》中明確規(guī)定，國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門要成立核安全專家委員會，為核安全決策提供咨詢意見。制定核安全規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，進行核設(shè)施重大安全問題技術(shù)決策，應(yīng)當(dāng)咨詢核安全專家委員會的意見。

今年10月15日，生態(tài)環(huán)境部組建了第一屆生態(tài)環(huán)境應(yīng)急專家組。來自清華大學(xué)、北京大學(xué)、中科院、中國化學(xué)品安全協(xié)會等高校、科研院所和行業(yè)協(xié)會的29名專家成為專家組成員。專家組成員既有中國工程院院士，又有來自一線的科研、工程人員，不但涵蓋了涉水、氣、土壤、重金屬等所有類別突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對處置專家，還吸收了法律和輿情管理等行業(yè)相關(guān)專家。

生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專門致信各位專家，希望專家們充分發(fā)揮智力和技術(shù)優(yōu)勢，重點做好突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的技術(shù)指導(dǎo)工作，關(guān)鍵時候能克服困難、沖得上去，做到召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之必勝。

“政府本身并不研究信息，而是研究政策。而政策，需要通過大量的信息收集來形成。在信息收集方面，專家學(xué)者有優(yōu)勢?！敝窳⒓艺f。

業(yè)界人士表示，國家生態(tài)環(huán)境保護專家委員會立足于宏觀層次，主要開展國家環(huán)境政策方向性、全局性的任務(wù)咨詢，其他的專家委員會聚焦于具體領(lǐng)域，更偏技術(shù)和專業(yè)層面。在功能上，二者沒有交集。

據(jù)悉，目前國家生態(tài)環(huán)保專家委員會處于內(nèi)部建設(shè)期，正在制定活動開展細則等方案。

“利用好專家決策需制度設(shè)計”

長期以來，決策部門和智囊機構(gòu)如何互動，一直存在爭議。

有聲音指出，由于沒有決策權(quán)，專家委員會難免流于形式、形同虛設(shè)。專家學(xué)者有時遠離實踐，提出的建議被質(zhì)疑“不接地氣”。

竹立家不同意這種觀點。他認(rèn)為，部委政策制定過程中，會開多次專家研討會，邀請專家提出意見建議。隨著社會進步以及公眾意愿表達渠道的暢通，政府在制定公共政策過程中也必須要聽取專家和社會各方面意見。

柴發(fā)合說，專家委員會的作用毋庸置疑。不過成立專家委員會后，如何真正把專家委員會的作用發(fā)揮出來，尤其在重大問題上如何利用好專家更好地科學(xué)決策，需要制度設(shè)計?！坝械膶＜椅瘑T會沒發(fā)揮作用可能是沒組織好，而不是說成立專家委員會沒有必要?！?/p>

更多的部委都在嘗試借助“外腦”，廣泛吸納社會聲音。

2015年底，農(nóng)業(yè)部專家咨詢委員會在京成立。委員會委員包括來自不同領(lǐng)域的權(quán)威專家和領(lǐng)軍人物，研究領(lǐng)域涵蓋“三農(nóng)”、經(jīng)濟、科技、法律、生態(tài)環(huán)保和社會文化等各方面。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦兼任專家咨詢委員會主任委員。

今年7月，交通運輸部公布第五屆專家委員會成員名單，第五屆專家委員會由101人組成，設(shè)鐵路、公路、水路、民航、郵政5個組，其中，主任由交通運輸部總工程師周偉擔(dān)任，副主任有4位，分別由來自鐵路、民航以及快遞等領(lǐng)域的官員和專家擔(dān)任。

“專家委員會跟政府之間不應(yīng)是互動的問題，而應(yīng)成為政府的組成部分，跟政府緊密結(jié)合在一起。政府則需要通過相關(guān)的制度設(shè)計，提升專家委員會效能?！敝窳⒓艺f。

對話

法學(xué)專家呂忠梅：“第一智囊團”成立是良好開端

專家委員會將發(fā)揮哪些作用？是否會形同虛設(shè)？學(xué)術(shù)界和政府部門如何互動？近日，新京報記者專訪全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任、中國法學(xué)會副會長呂忠梅。她認(rèn)為，真正把專家意見納入整個政府決策體系，需要有合理的制度安排來形成順暢的運行機制，國家生態(tài)環(huán)保專家委員會的成立，是一個規(guī)范化、程序化的良好開端。她還建議推進中國環(huán)境法適度法典化，以解決環(huán)境立法中的矛盾與沖突問題。

談專家委員會

每個領(lǐng)域?qū)＜叶疾皇恰耙粋€人在戰(zhàn)斗”

新京報：專家委員會人數(shù)有所減少，如何體現(xiàn)政府決策的集思廣益？

呂忠梅：專家委員會人數(shù)多少可能不是最重要的，因為數(shù)量總會有限。關(guān)鍵在于所選擇的專家是否能夠基本涵蓋生態(tài)環(huán)保相關(guān)領(lǐng)域，是否有建成開放式、動態(tài)化的平臺制度安排。實際上，每個領(lǐng)域的專家，都不是“一個人在戰(zhàn)斗”，他們背后是科研機構(gòu)、科研團隊甚至是專業(yè)組織。

我注意到，專家委員會中吸納了不少人大代表和政協(xié)委員，這也從一個方面體現(xiàn)出為人大代表、政協(xié)委員履職提供資源的考慮，代表和委員還可以把他們所聯(lián)系的人民群眾的訴求反映到專家委員會中來。

新京報：專家委員會的職能之一是反映社會狀況，近期你做了哪些相關(guān)調(diào)研？或者，會提哪些建議？

呂忠梅：多年來，我的關(guān)注點都是環(huán)境法治建設(shè)，近期的重點是推動環(huán)境法典的編纂工作。過去的四十年，生態(tài)環(huán)境部牽頭起草了多部環(huán)境保護的法律法規(guī)，尤其是污染防治方面的法律法規(guī)。但由于這些法律法規(guī)制定的時代背景不同，反映的是國家不同發(fā)展階段對環(huán)境保護的不同要求，加之立法過程中整體性考慮不夠。因此，中國進入新時代后發(fā)現(xiàn)，雖然環(huán)境保護的法律法規(guī)數(shù)量不少，但法律法規(guī)之間不僅重復(fù)率很高，而且矛盾和沖突很多，直接影響到環(huán)境保護法的實施效能。為此，我們在充分調(diào)研、認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，提出了適度法典化的建議。

新京報：具體如何推進法典化？

呂忠梅：法典化是通過對已有法律按照一定的邏輯進行編纂，形成一個新的法律文本的過程。完成這個過程需要做大量的工作。目前，我們從三個方面大力推進這項工作，一是組織團隊翻譯外國環(huán)境法典。目前已經(jīng)翻譯出版了瑞典、法國的環(huán)境法典，即將翻譯出版的還有意大利、德國、哥倫比亞、菲律賓、愛沙尼亞等國的環(huán)境法典，這些法典對于我們研究中國環(huán)境法典的編纂思路和結(jié)構(gòu)具有重要參考價值。二是進行環(huán)境法典編纂的基礎(chǔ)理論研究。我們發(fā)布了數(shù)十個相關(guān)課題，組織全國的環(huán)境法學(xué)者進行理論研究，為法典編纂提供理論支撐。三是對現(xiàn)行法律法規(guī)進行梳理和評估，發(fā)現(xiàn)法律文本存在的問題，梳理法律沖突、法律空白以及疏漏。

在完成這些工作的基礎(chǔ)上，形成環(huán)境法典專家建議稿以及立法理由書，供立法部門參考。

談學(xué)術(shù)界與政府互動

要做好學(xué)術(shù)話語與政治話語的銜接

新京報：學(xué)術(shù)界跟政府部門一般會如何互動？

呂忠梅：以我個人的經(jīng)歷看，學(xué)者與政府部門的合作大概有三種方式。一是參與政府部門的課題招標(biāo)或者接受政府部門委托的課題，通過完成一定的科研任務(wù)為政府決策提供以資參考的研究成果。二是接受政府部門邀請，參加相關(guān)咨詢會議，比如，多次接受生態(tài)環(huán)境部邀請，作為專家參加法律草案制定、法律制度論證咨詢會。三是學(xué)者主動將自己或者集體研究成果提供給政府部門，比如中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會每年召開學(xué)術(shù)會，所形成的會議成果都會向有關(guān)部門報送，許多意見建議也得到了非常好的采納。

新京報：目前政府和學(xué)界的互動，還有何不足？

呂忠梅：政府與學(xué)界的互動，最重要的是做好不同話語系統(tǒng)之間的銜接，目前這方面還有較大的問題。比如，生態(tài)文明建設(shè)涉及多個學(xué)科領(lǐng)域，既是理論問題也是實踐問題。從表達方式看，既有政治話語，也有學(xué)術(shù)話語，還有實踐話語，這三種話語系統(tǒng)之間存在比較大的差異。學(xué)者熟悉學(xué)術(shù)話語系統(tǒng)但可能不熟悉政治話語系統(tǒng)、也不了解實踐情況，所提出的建議可能因為“不合時宜”或者“不接地氣”而難以被政府接受。政府熟悉政治話語和實踐話語，但是可能在對事物規(guī)律和本質(zhì)的研究和把握上有所欠缺而陷入“就事論事”，因為不理解學(xué)術(shù)話語系統(tǒng)而排斥專家意見建議。

因此，如何真正將專家有見地、有價值的研究成果或意見建議納入決策體系，還需要進行長期探索。比如說三套話語體系之間應(yīng)該如何銜接、科研成果如何轉(zhuǎn)化成為有價值的咨詢意見、通過什么渠道來完成等等，這不是大家有積極性就可以做到的事情，需要在理性認(rèn)識的基礎(chǔ)上形成正常機制。如果沒有規(guī)則或者規(guī)則不明確，都有可能達不到目的。

新京報：生態(tài)環(huán)境部專家委員會，是否在推進把專家決策納入決策體系的最新嘗試？

呂忠梅：生態(tài)環(huán)境部合并了原來的兩個專家委員會，是將科學(xué)與管理相互結(jié)合、相互支撐的一個新嘗試。一方面使專家委員會人員結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)更加合理，可以更好適應(yīng)生態(tài)環(huán)保的整體性、系統(tǒng)性需求；另一方面，請自然科學(xué)家與人文社會科學(xué)家共同討論問題，可以促進環(huán)境管理所必須的“科技”與“規(guī)制”兩只輪子之間的協(xié)同與協(xié)調(diào)，將體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律的科技手段與體現(xiàn)社會規(guī)律的規(guī)制措施有機融合，實現(xiàn)促進人與自然和諧相處的目標(biāo)。

新京報記者 鄧琦