作者:重慶智庫(kù)研究院專題研究部 王君也、大運(yùn)河智庫(kù)發(fā)展研究中心 王佳寧

打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧,我國(guó)有必要建立科學(xué)合理的貧困退出長(zhǎng)效機(jī)制。貧困退出機(jī)制涵蓋貧困退出的動(dòng)力機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、激勵(lì)與約束機(jī)制、第三方評(píng)估機(jī)制。

黨的十九大報(bào)告明確提出,要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽。2018年,我國(guó)中西部22個(gè)省區(qū)市共有284個(gè)貧困縣申請(qǐng)退出。從今年7月初開(kāi)始,國(guó)務(wù)院扶貧辦將對(duì)宣布脫貧摘帽的貧困縣按20%的比例進(jìn)行抽查。因此,打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧,有必要建立科學(xué)而合理的貧困退出長(zhǎng)效機(jī)制。貧困退出機(jī)制涵蓋貧困退出的動(dòng)力機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、激勵(lì)與約束機(jī)制、第三方評(píng)估機(jī)制。

傾力構(gòu)建貧困退出的動(dòng)力機(jī)制

一是激發(fā)貧困退出主體的內(nèi)生動(dòng)力。貧困地區(qū)發(fā)展要靠?jī)?nèi)生動(dòng)力,如果簡(jiǎn)單改變村容村貌,內(nèi)在活力不夠,勞動(dòng)力不能回流,沒(méi)有經(jīng)濟(jì)上的持續(xù)來(lái)源,下一步這個(gè)地方發(fā)展仍存有問(wèn)題。一個(gè)地方需要有自身的支柱產(chǎn)業(yè),有勞動(dòng)力,內(nèi)外結(jié)合才能發(fā)展。因此,應(yīng)增強(qiáng)貧困退出主體的能動(dòng)性,在提升貧困人口自身發(fā)展意識(shí)和發(fā)展能力的同時(shí),實(shí)現(xiàn)從外部輸血到內(nèi)部造血的轉(zhuǎn)變,從而積極推動(dòng)整個(gè)貧困退出工作。

二是繼續(xù)保留專項(xiàng)、行業(yè)、社會(huì)等有關(guān)扶持政策。以建立專項(xiàng)扶貧規(guī)劃和實(shí)施精準(zhǔn)扶貧為抓手,保持對(duì)退出縣、村專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目支持力度。強(qiáng)化行業(yè)規(guī)劃、年度計(jì)劃與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的銜接,在制定行業(yè)規(guī)劃、年度計(jì)劃時(shí)對(duì)退出縣、村繼續(xù)予以支持,確保資金項(xiàng)目投入力度不減。退出縣、村原有定點(diǎn)掛鉤扶貧的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及對(duì)口幫扶關(guān)系不作調(diào)整。

三是構(gòu)建社會(huì)化大扶貧格局。繼續(xù)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”,構(gòu)建專項(xiàng)、行業(yè)、社會(huì)“三位一體”大扶貧格局,加大社會(huì)扶貧力度。發(fā)揮定點(diǎn)幫扶的作用,引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、仁人志士等社會(huì)力量與貧困村開(kāi)展多種形式的村企共建,幫助貧困地區(qū)培育增收產(chǎn)業(yè),推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收,使貧困地區(qū)以及貧困人口早日脫貧。

著力完善貧困退出的補(bǔ)償機(jī)制

補(bǔ)償機(jī)制是貧困動(dòng)力機(jī)制的邏輯延續(xù),是滿足退出條件和增強(qiáng)退出動(dòng)力的內(nèi)在要求。一是建議明確補(bǔ)償主體。加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償依據(jù)的認(rèn)識(shí),完善相關(guān)補(bǔ)償性政策,在補(bǔ)償過(guò)程中要綜合考慮對(duì)環(huán)境安全、水體質(zhì)量、林地保護(hù)與優(yōu)化配置的外部效用,以及移民退出后相關(guān)的產(chǎn)權(quán)效應(yīng)和福利效應(yīng)損失,還要考慮地方政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能力。

二是建議統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涉及設(shè)定、計(jì)算、成本估算、規(guī)模估算、資金來(lái)源與分配等問(wèn)題。首先,應(yīng)處理好補(bǔ)償資金的來(lái)源問(wèn)題,即上級(jí)政府、貧困村和貧困戶各級(jí)退出主體如何分擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用的問(wèn)題;其次,應(yīng)處理好如何運(yùn)用政府和市場(chǎng)兩種手段解決補(bǔ)償資金的可持續(xù)來(lái)源問(wèn)題,既使政府在可負(fù)擔(dān)的財(cái)政范圍內(nèi)有序推動(dòng),又使得有條件退出的貧困主體順利退出。

三是建議創(chuàng)新補(bǔ)償方式。為滿足多重效用需求,可以建立諸如“一次性補(bǔ)償”“社會(huì)保障補(bǔ)償”等多樣化的退出補(bǔ)償方式。政府部門可建立專門的貧困退出長(zhǎng)效管理機(jī)制,成立專門的管理機(jī)構(gòu),監(jiān)督管理貧困退出的條件評(píng)價(jià)和補(bǔ)償評(píng)價(jià)等,為貧困退出主體提供良好的公共服務(wù),使得貧困退出主體在第一時(shí)間受益。同時(shí),要注意加強(qiáng)第三方評(píng)估對(duì)退出補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)測(cè)和監(jiān)督,并控制好投資成本,充分發(fā)揮退出補(bǔ)償?shù)男в谩?/p>

健全貧困退出的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

目前,我國(guó)亟待健全貧困退出的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),加大政府投入力度。在貧困退出過(guò)程中,要注意和有效防范貧困退出后可能出現(xiàn)的因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧和因?qū)W返貧現(xiàn)象,對(duì)建檔立卡貧困鄉(xiāng)、貧困村和貧困戶,保持并加大扶貧整鄉(xiāng)整村推進(jìn)等項(xiàng)目支持力度,對(duì)退出區(qū)縣識(shí)別出的建檔立卡貧困人口繼續(xù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,有效解決脫貧人口返貧問(wèn)題。

二是重視貧困退出制度設(shè)計(jì),抵消制度風(fēng)險(xiǎn)。要警惕“大躍進(jìn)”式的快速退出可能引致的負(fù)面效應(yīng),更不能出現(xiàn)貧困退出后出現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為此,既要加強(qiáng)貧困退出制度改革,保障退出主體的福利,同時(shí)又要量力而行,防止財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重引發(fā)“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”;既要積極引導(dǎo)、支持和鼓勵(lì)有條件的貧困退出,又要堅(jiān)持自愿原則,反對(duì)以政府主導(dǎo)強(qiáng)行推動(dòng)貧困退出;既要研究政府在貧困退出過(guò)程的責(zé)任和權(quán)力邊界,又要防止出現(xiàn)侵占貧困主體利益的行為。

三是積極出臺(tái)相關(guān)扶持政策,營(yíng)造政策保障環(huán)境。貧困退出的主體一般是風(fēng)險(xiǎn)偏好較弱的群體,有效防范風(fēng)險(xiǎn)需要政府的政策扶持。在就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生等方面,運(yùn)用財(cái)政、金融、稅收等工具,制定出臺(tái)相關(guān)政策措施,減輕貧困退出主體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)壓力。

強(qiáng)化貧困退出的激勵(lì)與約束機(jī)制

針對(duì)當(dāng)前多數(shù)貧困戶、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困縣退出面臨條件不足、動(dòng)力缺乏和風(fēng)險(xiǎn)較大的現(xiàn)實(shí)情況,需要進(jìn)一步對(duì)貧困退出行為進(jìn)行必要的激勵(lì)和約束。就貧困退出激勵(lì)而言,對(duì)按程序報(bào)批后退出的貧困區(qū)縣,兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金;對(duì)提前退出的貧困區(qū)縣,加大資金獎(jiǎng)勵(lì)力度。制定專項(xiàng)考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法,年度獎(jiǎng)勵(lì)資金列入省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排。同時(shí),對(duì)脫貧摘帽的貧困縣、貧困鄉(xiāng)在規(guī)定期限內(nèi)扶貧項(xiàng)目資金支持政策不變、扶持力度不減。通過(guò)對(duì)貧困退出進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、財(cái)政補(bǔ)貼等正向激勵(lì),有效引導(dǎo)貧困地區(qū)的自愿自主退出。

就貧困退出的約束而言,應(yīng)采取用途約束、資金約束、審批約束和惠農(nóng)約束,對(duì)低效(無(wú)效)利用資金、非農(nóng)使用的扶貧資金進(jìn)行管理,防止扶貧資金濫用、扶貧項(xiàng)目無(wú)效開(kāi)展和盲目退出。把貧困縣(區(qū))退出相關(guān)年度目標(biāo)任務(wù)作為貧困地區(qū)縣(區(qū))級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核的重要內(nèi)容,作為評(píng)定領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核等次、形成綜合考評(píng)意見(jiàn)、領(lǐng)導(dǎo)干部任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。對(duì)長(zhǎng)期在貧困地區(qū)工作、實(shí)績(jī)突出的干部,給予表彰并優(yōu)先提拔使用,專業(yè)技術(shù)人員職稱職級(jí)晉升時(shí)在同等條件下優(yōu)先考慮。

建立貧困退出的第三方評(píng)估機(jī)制

貧困退出的第三方評(píng)估可以有效保證貧困退出的客觀性、公正性。引入第三方評(píng)估有利于彌補(bǔ)政府自查的不足,更加公平地判斷政策和項(xiàng)目的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效用,防止政績(jī)工程、形象工程等問(wèn)題。同時(shí),可以借助第三方評(píng)估,調(diào)動(dòng)專業(yè)人才、知識(shí)和資源等優(yōu)勢(shì),建立評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制,形成科學(xué)、合理的考評(píng)方法,建立健全扶貧工程與項(xiàng)目的考核體系,提升扶貧開(kāi)發(fā)績(jī)效。

首先,建議構(gòu)建科學(xué)的貧困退出第三方評(píng)估指標(biāo)體系。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定,遵循“簽訂協(xié)議、設(shè)計(jì)方案、實(shí)施評(píng)估、撰寫報(bào)告、提交審核”等評(píng)估工作程序,客觀、公正地開(kāi)展評(píng)估工作。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估工作過(guò)程進(jìn)行管理,建立定期評(píng)估會(huì)議、匯報(bào)制度,定期向相關(guān)部門和單位發(fā)送評(píng)估簡(jiǎn)報(bào),收集和存儲(chǔ)評(píng)估過(guò)程中的文字、影像等資料,以備查驗(yàn)和使用。

其次,建議加強(qiáng)貧困退出第三方評(píng)估的結(jié)果管理。評(píng)估報(bào)告的最終審定、發(fā)布、使用和存檔等事項(xiàng)由各級(jí)扶貧辦確定。一是關(guān)于評(píng)估結(jié)果審定?？裳?qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者、政府工作人員、企業(yè)家、社會(huì)組織等各方對(duì)評(píng)估報(bào)告作出最終審定。二是關(guān)于評(píng)估結(jié)果發(fā)布。由扶貧行政主管部門邀請(qǐng)有影響力的媒體對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工程與項(xiàng)目評(píng)估成果進(jìn)行報(bào)道。三是評(píng)估結(jié)果使用和存檔。

再次,建議做好貧困退出第三方評(píng)估的結(jié)果反饋工作。通過(guò)建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系,為改進(jìn)和完善扶貧開(kāi)發(fā)工程與項(xiàng)目提供參考依據(jù)。對(duì)評(píng)估結(jié)果發(fā)現(xiàn)的工程與項(xiàng)目問(wèn)題或缺陷,通過(guò)組織政府相關(guān)部門、專家學(xué)者、第三方機(jī)構(gòu)等共同商討并制定對(duì)策,并將所形成對(duì)策建議反饋至工程或項(xiàng)目實(shí)施地區(qū),以便改進(jìn)和完善。