▲圖/新華社

近日，在第三屆野三坡中國經(jīng)濟論壇上，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任劉世錦關(guān)于放活農(nóng)村土地市場、擴大農(nóng)民財產(chǎn)性收入來源的講演，引發(fā)輿論關(guān)注。

土地市場擴大，會使各種形式的土地權(quán)能交易有一個好的價格形成機制，從而土地有可能被用在更有利的用途上，土地交易的各當事人也有可能得到合理利益。土地使用效率提高以后，也更有可能通過國民收入再分配的渠道改善社會平等狀況——這些判斷在理論上及國內(nèi)外的實踐中都已經(jīng)得到證明。

承認這個道理，才能真正樹立起發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的信念。應(yīng)該說，劉世錦先生的建議是經(jīng)過深思熟慮的。

看待新時期土地問題，不能墨守成規(guī)

既然土地制度改革好處多多，為什么改革未能進一步推動?原因大概是，在我們的國情之下，有關(guān)人士有諸多顧慮。但其實，我們常聽到的一些顧慮很值得深入推敲。

關(guān)于土地要素配置的市場化改革引起的憂慮，主要是擔心土地占有因改革會發(fā)生兩極分化，造成大的社會動亂。這其實是一個很陳舊的想法。

在歐洲傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會時期，土地多不能自由買賣，但因為戰(zhàn)爭以及封建莊園制度，不僅不同地區(qū)的土地資源人均分配差異很大，普通農(nóng)奴更是沒有土地所有權(quán)。這種巨大權(quán)利差異與市場毫無關(guān)系。

中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會盡管存在土地市場，但是一些王朝末期出現(xiàn)的占地兩極分化情形，主要跟王朝末期的官場腐敗有關(guān)，而不是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在市場力量的作用下必然出現(xiàn)大規(guī)模土地兼并的原因。傳統(tǒng)自耕農(nóng)業(yè)經(jīng)濟之下，土地規(guī)模經(jīng)營面積過大并不經(jīng)濟。這種情況得到許多歷史學家研究的證實。

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當代經(jīng)濟的收入分配差異，主要與資本占有不均及技術(shù)創(chuàng)新促使新興產(chǎn)業(yè)崛起有關(guān)。農(nóng)業(yè)用地的占有差異與全社會收入分配差異的關(guān)聯(lián)程度甚低。

美國的農(nóng)用地交易市場比較開放，但按照美國的標準，美國大部分農(nóng)戶屬于“小農(nóng)”，雖然它們的經(jīng)濟效率低于大農(nóng)場，也沒有引起激烈的土地兼并;相反，近些年美國不同規(guī)模農(nóng)場的比例變化緩慢。2015年，美國小型家庭農(nóng)場仍然占到農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位總數(shù)的89.7%，公司化巨型農(nóng)場的同一指標僅為1.3%。后者創(chuàng)造的產(chǎn)品價值比較大，占比達到10.6%，但這并未成為它們大規(guī)模吞并小家庭農(nóng)場的條件。事實是，這種結(jié)構(gòu)是適應(yīng)美國農(nóng)業(yè)技術(shù)變化的，與土地所有權(quán)狀況沒有直接關(guān)系。

我國農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營權(quán)多年前就可以流轉(zhuǎn)，并未出現(xiàn)明顯的土地兼并問題。從去年開始，因為農(nóng)產(chǎn)品價格以及其他因素的變化，一些經(jīng)營規(guī)模比較大的農(nóng)戶已經(jīng)開始縮小規(guī)模。可見，如果排除掉一些投機因素，真正想干農(nóng)業(yè)的投資者，也不會貿(mào)然擴大土地經(jīng)營規(guī)模。

總體上看，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)模化發(fā)展與我國城市化進程是適應(yīng)的，盡管很多地方政府采取了一些鼓勵農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的激勵措施。

保護耕地與放活建設(shè)用地，可以并行不悖

我國對農(nóng)村建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓有更多限制。農(nóng)村建設(shè)用地，主要是農(nóng)戶宅基地，只能在同一行政村內(nèi)部的農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓。一些城里人買了集體土地上的房屋，被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”，得不到合法的房產(chǎn)登記。

有人估計，這類房屋的建筑面積若分攤到全國居民頭上，人均有6平方米。深圳的這類房屋估計占到一半，東莞的比例還要大些。

有人擔憂，若讓小產(chǎn)權(quán)房合法化，全國會出現(xiàn)更大的占用集體土地蓋房的浪潮，使耕地保護目標落空。其實，如果有兩方面的改革舉措，開放集體建設(shè)用地市場不僅不會有明顯的問題，反而會促進農(nóng)民增收，提高全國居民的居住品質(zhì)。

一是通過多項改革，把城市房價降下來。如果能深化城市土地規(guī)劃管理體制改革，大幅度擴大居住用地占城市建設(shè)用地的比例，同時出臺合理的不動產(chǎn)稅征收政策，城市房價會有所下降，獨棟房建造的比例會更大，城里人到鄉(xiāng)下買房、蓋房的沖動就會得到抑制。在這個條件下，也不用擔心全國2億多畝的農(nóng)村建設(shè)用地，成為有錢的城里人爭相購買的對象。在有條件的地方，農(nóng)村宅基地的價格有所抬升，對農(nóng)民也是好事。

▲圖/新華社

二是調(diào)整城鄉(xiāng)土地規(guī)劃管理辦法，把該保護的農(nóng)地保護好，同時把該放松管控的土地大膽地推向市場。

目前實施的耕地保護制度效果并不理想，需要轉(zhuǎn)變?yōu)楦行实霓r(nóng)業(yè)保護區(qū)制度。農(nóng)業(yè)保護區(qū)應(yīng)該大面積連片劃定，將河流、道路、村莊劃入保護區(qū)，實行嚴格的用途管理政策，以穩(wěn)定土地管理預(yù)期，降低土地轉(zhuǎn)讓價格。

從我國土地資源情況看，將25-30億畝連片土地劃入農(nóng)業(yè)保護區(qū)，既是可能的，也是必要的。與此同時，可以把數(shù)倍于現(xiàn)在城市建成區(qū)面積的土地作為城市拓展區(qū)，允許用地主體根據(jù)基本法規(guī)與利益誘導選擇地塊建設(shè)。為此，在一定程度上要用基本法規(guī)替代政府土地利用規(guī)劃。

從國外的經(jīng)驗看，根本不用擔心這類區(qū)域的土地都轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的建設(shè)用地。恰恰相反，市場作用之下，政府規(guī)劃犯錯誤的條件沒了，土地利用效率反而提高了。例如，美國城市休斯頓幾乎沒有土地用途管制，但這座城市的人口密度要高出美國平均水平的4倍!如果我們能這樣做，農(nóng)地保護的效率會更高，城市建設(shè)用地的使用也將告別指標控制，土地管理部門也不再會是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)區(qū)。

提升農(nóng)民利益，根本在改善農(nóng)民進城條件

還有朋友以為土地是農(nóng)民的社會保障，主張土地流轉(zhuǎn)要慎之又慎。有人說，進城農(nóng)民在城市里活不下時，若農(nóng)村保留有一塊土地，便有了保障。

這是完全不了解當代農(nóng)村的說法。一家人幾畝農(nóng)業(yè)用地所能帶來的收入遠在絕對貧困線以下。在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，他們出租土地的收益常常要高于他們自己種小塊土地的收益。

在我國城市，進城農(nóng)民的失業(yè)率遠遠低于城市原住民，后者中的失業(yè)者就活不下了?這其中如果有差異，不是什么土地因素帶來的，而是因為進城農(nóng)民與原住民沒有真正享受平等的勞動就業(yè)保障政策。

一些農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)土地是因為他們害怕流轉(zhuǎn)以后，到需要的時候不能收回來。其實土地市場越有良好的發(fā)育，這種擔心就越容易被打消，因為市場更容易使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民再將土地轉(zhuǎn)回來?，F(xiàn)在的政策只是允許農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn);如果允許承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，有適當?shù)呐涮赘母?，也不會有多么可怕。相反，我看結(jié)果會更好。

我國城鄉(xiāng)之間存在多個層面的二元結(jié)構(gòu)，其根本原因是城鄉(xiāng)之間的市場沒有打通，以致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率顯著低于城市。

嚴格說來，按單個實際工作日計算的我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率已經(jīng)有極大提高，但因為我國農(nóng)民舉家進城困難，大量農(nóng)村人口“閑”在農(nóng)村，形成隱形失業(yè)，致使農(nóng)業(yè)勞動力按年計算的勞動生產(chǎn)率很低，農(nóng)民收入難以提高。

逐步降低城市房價，改善勞動市場，建立公正的社會保障制度，才能形成城鄉(xiāng)勞動要素自由流動的條件。這是提升農(nóng)民福祉的根本之道。