8月3日，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布了《關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），這是我國健康領(lǐng)域治理現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)重要進(jìn)步，意味著我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的全行業(yè)監(jiān)管能力建設(shè)進(jìn)入到法治化、制度化、專業(yè)化的新階段，標(biāo)志著中國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域新型綜合監(jiān)管制度體系基本形成。

《指導(dǎo)意見》旨在建立和完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的綜合監(jiān)管制度,從強(qiáng)化政府責(zé)任、落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)主體責(zé)任、發(fā)揮行業(yè)組織自律作用、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等方面，健全機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的多元化綜合監(jiān)管體系，并從要素準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量和安全監(jiān)管、機(jī)構(gòu)運(yùn)行監(jiān)管和公共衛(wèi)生服務(wù)監(jiān)管等維度來實(shí)現(xiàn)全過程的監(jiān)管。具體來看，《指導(dǎo)意見》有如下特點(diǎn)：

一、 旗幟鮮明地把全面保障人民群眾的健康權(quán)益作為綜合監(jiān)管制度的出發(fā)點(diǎn)

公共政策評價(jià)的重要內(nèi)容之一是其價(jià)值理念?？匆豁?xiàng)社會(huì)政策是否有利于公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和提高，就是要從其出發(fā)點(diǎn)、基本原則以及最終的政策效果等維度來衡量。在我國目前的發(fā)展階段和基本國情下，尤其需要分析一項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)是什么，其與人民群眾的根本利益之間是什么關(guān)系。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管制度是社會(huì)性監(jiān)管體系中的重要組成部分，市場失靈程度高，涉及面廣，監(jiān)管難度大。隨著人民群眾對美好生活的要求越來越高，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的安全、質(zhì)量和有效性，越來越成為廣大人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，成為廣大民眾健康權(quán)益維護(hù)和發(fā)展的重大關(guān)切。

正是在“健康優(yōu)先發(fā)展”的新時(shí)代背景下，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度以全面保障人民群眾的健康權(quán)益，維護(hù)廣大人民群眾的長遠(yuǎn)的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)，通過政策法律制定、規(guī)范制定、標(biāo)準(zhǔn)和指南制定實(shí)施、質(zhì)量和安全領(lǐng)域的監(jiān)督等監(jiān)管行為推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管體系的建立，充分體現(xiàn)了健康領(lǐng)域治理所必須遵從的人民性原則。這次頒布的《指導(dǎo)意見》，無論是從監(jiān)管目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)管原則、監(jiān)管事項(xiàng)和監(jiān)管內(nèi)容等都緊緊圍繞醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域涉及廣大公眾各項(xiàng)利益的方方面面，依法構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密規(guī)范的監(jiān)管制度，最大限度地保障人民群眾的健康權(quán)益，體現(xiàn)了一切為了人民健康的以人為本的治理理念。

從維護(hù)和促進(jìn)人民群眾健康權(quán)益的角度出發(fā)，《指導(dǎo)意見》敢于直面醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，以主動(dòng)積極、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，以社?huì)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)治理的先進(jìn)理念為指導(dǎo)，以社會(huì)監(jiān)管和社會(huì)治理的系統(tǒng)方法為支持，以建立全行業(yè)全過程的綜合監(jiān)管為重點(diǎn)，回應(yīng)百姓基本健康需要和多元健康需要，建立適合發(fā)展新形勢的監(jiān)管體系，是負(fù)責(zé)任的服務(wù)型政府的應(yīng)有舉措，充分體現(xiàn)了健康中國國家發(fā)展戰(zhàn)略和小康社會(huì)建設(shè)的根本要求。

二、 清晰地界定了醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)中政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，為健康領(lǐng)域建立依法共建共治共享的治理機(jī)制打下基礎(chǔ)

《指導(dǎo)意見》通過醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度的完善，為醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)中各類主體相應(yīng)的責(zé)權(quán)利界定提供了有效的制度基礎(chǔ)，為良好的治理體系提供了重要的制度保障。這是中國健康領(lǐng)域監(jiān)管體系建設(shè)和治理能力建設(shè)中法治化的必要體現(xiàn)。有了這個(gè)制度安排和相關(guān)的法律條款，共建共治共享的治理機(jī)制才能將政府監(jiān)管、機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)管和公眾參與等治理元素有機(jī)地結(jié)合起來，成為醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中多元治理的重要組成部分。在這樣的治理體系中，圍繞著保障公眾健康權(quán)益這一共同目標(biāo)，各組成部分依法清晰界定各自法律地位和相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以構(gòu)建各類主體通過有效共治實(shí)現(xiàn)共建共享的新型治理模式。

尤其值得注意的是，該全行業(yè)綜合監(jiān)管制度清晰地界定了政府與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，特別是政府與公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。政府作為全行業(yè)監(jiān)管的主導(dǎo)力量和主要監(jiān)管責(zé)任主體，與公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)更為本質(zhì)的是監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系，正如《指導(dǎo)意見》所指出的“所有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不論所有制、投資主體、隸屬關(guān)系和經(jīng)營性質(zhì)，均由所在地政府衛(wèi)生健康行政部門（含中醫(yī)藥管理部門）實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管”。這一關(guān)系的確立，有利于明晰各級政府與各類各級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

三、 積極推進(jìn)全行業(yè)、全過程、全要素、多主體的監(jiān)管體系和監(jiān)管制度的建立

當(dāng)前，全方位全過程的全面健康服務(wù)模式不斷推進(jìn)，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中各類新技術(shù)、新主體、新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的開放性和復(fù)雜性不斷提高，日益復(fù)雜多元的各類主體不斷涌入醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，給新形勢下有效監(jiān)管醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)提出了重大挑戰(zhàn)。任何有效的監(jiān)管體系必須覆蓋醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域中的各類行業(yè)形態(tài)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)過程各個(gè)環(huán)節(jié)、服務(wù)過程中的各類要素，以及各類所有制、各類投資主體、各類經(jīng)營性質(zhì)服務(wù)的提供主體。這一監(jiān)管體系要求的是不同領(lǐng)域和不同議題上政策間的高度融合，是各相關(guān)政府部門和機(jī)構(gòu)間的高度協(xié)同，以及各類監(jiān)管方式和監(jiān)管工具的綜合使用。任何單一部門、單一方式和單一手段基本上無能為力，無法與被監(jiān)管事務(wù)和對象的高度復(fù)雜多樣和高度動(dòng)態(tài)變化的實(shí)際相匹配。此次《指導(dǎo)意見》的出臺，主動(dòng)地采用全行業(yè)全過程的綜合監(jiān)管思路，有利于整合各類監(jiān)管主體的資源和能力，在更為綜合集成的平臺上實(shí)施信息集成、資源整合、權(quán)力適當(dāng)集中，從而以提高監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。隨著此次綜合監(jiān)管制度的出臺，以往的政出多門與問責(zé)真空同在、重復(fù)無序檢查與監(jiān)管盲點(diǎn)并存、權(quán)力過度分散與部門利益叢生長期共存等問題將可以得到有效解決。

四、 實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的行政性管控到被動(dòng)孤立監(jiān)控再到主動(dòng)綜合協(xié)同監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

中國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的監(jiān)管制度也正在發(fā)生深刻的變化。傳統(tǒng)的行政性管控從根本上來說是基于封閉的、將醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)視為行政系統(tǒng)內(nèi)下屬單位的舊的治理模式，采用內(nèi)部一體化的行政管控來完成對相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量控制。而后建立的第二代監(jiān)管模式雖然跳出了傳統(tǒng)的行政體系，但仍然采取就事論事，強(qiáng)調(diào)外部檢查監(jiān)督為主的監(jiān)管模式，這種模式在中國的社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域中比比皆是。但從中國社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)、事件發(fā)生后的運(yùn)動(dòng)式的高壓整頓、導(dǎo)致監(jiān)管體系疲于應(yīng)付的現(xiàn)實(shí)來看，此類治理模式的局限性也是比較明顯的。而順應(yīng)新時(shí)代要求，跟隨國際監(jiān)管大勢，建立積極主動(dòng)、綜合協(xié)同的監(jiān)管體系勢在必行。

新一代的監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的前瞻治理。在本次頒發(fā)的《指導(dǎo)意見》中，在強(qiáng)調(diào)醫(yī)藥衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)是最為主要的責(zé)任主體的同時(shí)，還特別強(qiáng)調(diào)了通過機(jī)構(gòu)自治和行業(yè)自律（如機(jī)構(gòu)內(nèi)或行業(yè)內(nèi)的質(zhì)量管理體系和風(fēng)險(xiǎn)管理體系）來提高風(fēng)險(xiǎn)識別和管理水平，主動(dòng)降低和消解影響民眾健康權(quán)益的不良事件，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評估機(jī)制，形成統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量、安全和費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估網(wǎng)絡(luò)。這些舉措，都充分體現(xiàn)了積極主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)治理意識，是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)前瞻治理思想在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域監(jiān)管制度建設(shè)中的具體應(yīng)用。

新一代監(jiān)管模式突出多部門多領(lǐng)域合作的協(xié)同治理。為了適應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的開放性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，還需要強(qiáng)調(diào)多部門多領(lǐng)域合作的協(xié)同治理思想，需要相關(guān)政策法律制度的整合及政府各部門間的分工協(xié)作各盡其責(zé)，也需要政府、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和社會(huì)輿論間的協(xié)同。其中，政府部門間的協(xié)同是重點(diǎn)和難點(diǎn)。例如，雖然醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的監(jiān)管工作主要涉及社會(huì)性監(jiān)管，但在涉及與藥品、器械和耗材等醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)投入品有關(guān)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和價(jià)格等方面也與經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管密切相關(guān)，既需要醫(yī)療衛(wèi)生的行業(yè)管理部門肩負(fù)準(zhǔn)入、質(zhì)量安全監(jiān)管等方面的職責(zé)，也需要醫(yī)療保險(xiǎn)部門履行保險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)/團(tuán)隊(duì)，費(fèi)用控制和質(zhì)量監(jiān)督等方面的職責(zé)。同時(shí)，對不法個(gè)體和服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、約束和處罰還涉及工商、金融和公安等部門的相互支持及緊密配合。相關(guān)部門間的有效協(xié)同將有利促進(jìn)一個(gè)公平高效監(jiān)管體系的建立，協(xié)同治理的思想是該體系有效推進(jìn)和健康領(lǐng)域治理體系和治理能力提升的重要理論指導(dǎo)。

新一代監(jiān)管模式采用督察機(jī)制來促進(jìn)中央和地方相關(guān)部門各盡其責(zé)、分工協(xié)作。醫(yī)療衛(wèi)生全行業(yè)監(jiān)管最為重要的監(jiān)管主體是屬地政府，但由于中央政府與地方政府之間的信息不對稱所導(dǎo)致的上有政策下有對策的現(xiàn)象也是普遍存在的。為了提高綜合監(jiān)管制度的權(quán)威性、有效性和公正性，需要通過行政督察等方式來評價(jià)政府分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任落實(shí)情況、省（區(qū)、市）有關(guān)部門綜合監(jiān)管職責(zé)的履行情況。

中央和地方的督察體系和督察機(jī)制的建立是該項(xiàng)制度的又一特色。目前，我國環(huán)保監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管等領(lǐng)域中都建立了綜合監(jiān)管基礎(chǔ)上的行政督察機(jī)制，取得了較好的治理成效。在醫(yī)療衛(wèi)生全行業(yè)領(lǐng)域建立全過程的督察機(jī)制，有利于克服監(jiān)管力量分散、監(jiān)管信息共享不足、監(jiān)管職能難以有效銜接和監(jiān)管結(jié)果未能聯(lián)合應(yīng)用等問題，也有利于提高綜合監(jiān)管工作自身的規(guī)范化程度和專業(yè)化水平，提高其權(quán)威化程度和公正性程度。

（薛瀾，清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長；沈群紅，清華大學(xué)衛(wèi)生與發(fā)展研究中心副主任。）