十三屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議分組審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告等

年底前公布有毒有害大氣污染物名錄

孟亞旭

十三屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議7月9日上午在北京人民大會(huì)堂舉行。全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書作全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查大氣污染防治法實(shí)施情況的報(bào)告。

本次常委會(huì)系“加開”。按照《全國人大常委會(huì)2018年監(jiān)督工作計(jì)劃》安排，原定8月常委會(huì)聽取和審議上述報(bào)告，本次比原計(jì)劃提前一個(gè)多月時(shí)間。報(bào)告用大篇幅指出執(zhí)法檢查中存在的問題，對(duì)照大氣污染防治法做出的規(guī)定，共有20多項(xiàng)未落實(shí)到位，共有30多個(gè)地方、單位或企業(yè)被點(diǎn)名。

執(zhí)法檢查是人大依法開展監(jiān)督的重要形式，屬“法律巡視”。人大在執(zhí)法檢查的全過程、各方面都要以法律為依據(jù)，堅(jiān)持“依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序”的原則， 在憲法法律范圍內(nèi)履職盡責(zé)。

今年5月至6月，執(zhí)法檢查組分為4個(gè)小組，分赴河南、內(nèi)蒙古、山西、陜西、山東、河北、安徽、江蘇等8個(gè)省區(qū)開展執(zhí)法檢查，同時(shí)委托其他23個(gè)?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)開展自查。

本次執(zhí)法檢查由栗戰(zhàn)書任組長。副組長有5人，分別為全國人大常委會(huì)副委員長王晨、沈躍躍、丁仲禮，全國人大常委會(huì)秘書長楊振武和全國人大環(huán)資委主任委員高虎城。成員由全國人大常委會(huì)委員、環(huán)資委委員和部分全國人大代表共32人組成。

栗戰(zhàn)書介紹，檢查組深入26個(gè)地市，共召開29次座談會(huì)，聽取了地方政府和有關(guān)部門匯報(bào)，實(shí)地查看107個(gè)單位和項(xiàng)目。“本次執(zhí)法檢查充分發(fā)揮了‘法律巡視’監(jiān)督利劍作用，敢于動(dòng)真碰硬，開展隨機(jī)抽查，深入查找重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)存在的突出問題”。

據(jù)悉，報(bào)告共42頁，內(nèi)容包括“法律實(shí)施的總體情況”“存在的主要問題”“原因分析”“意見和建議”以及附件等內(nèi)容。栗戰(zhàn)書在作報(bào)告時(shí)提到，執(zhí)法檢查組設(shè)立了“隨機(jī)抽查小組”，由全國人大常委會(huì)委員、環(huán)資委委員、全國人大代表和國務(wù)院有關(guān)部門司局負(fù)責(zé)人、省 （區(qū)）人大環(huán)資委負(fù)責(zé)人、所到地市相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，生態(tài)環(huán)境部區(qū)域督察局協(xié)助工作?！皩?duì)于本次執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出違法問題，將納入中央環(huán)保督察‘回頭看’范疇，落實(shí)法律責(zé)任，依法嚴(yán)肅處理”。

北青報(bào)記者了解到，河南、內(nèi)蒙古、陜西、山東、河北，現(xiàn)場(chǎng)共抽查安陽、鄭州、洛陽、包頭、鄂爾多斯、西安、咸陽、渭南、濱州、聊城、石家莊、邯鄲12市工業(yè)企業(yè)、施工工地、礦山等38處，發(fā)現(xiàn)了不同程度的問題。

對(duì)于煤礦及煤場(chǎng)污染、工地?fù)P塵控制、企業(yè)排放等問題，隨機(jī)抽查小組已向當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門當(dāng)場(chǎng)交辦，要求查處并整改到位。對(duì)于無法當(dāng)場(chǎng)完成取證任務(wù)、還需進(jìn)一步核實(shí)調(diào)查的問題，要求當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門盡快依法完成調(diào)查、制訂方案，確保問題整改到位。對(duì)于涉及礦山生態(tài)保護(hù)、部門分工及責(zé)任落實(shí)等深層次問題，則列入中央環(huán)保督察“回頭看”重要內(nèi)容，推動(dòng)地方黨委、政府進(jìn)一步落實(shí)整改。

關(guān)注

問題1 部分企業(yè)固定污染源未納入監(jiān)管

栗戰(zhàn)書在作報(bào)告時(shí)指出：“檢查中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、布局偏亂，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理，成為大氣污染的主因?！?/p>

報(bào)告還專門指出了山東、河北、內(nèi)蒙古、河南四地存在的問題。山東傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占全部工業(yè)70%，重化工業(yè)占傳統(tǒng)工業(yè)70%。河北邯鄲“城中有鋼”、石家莊“煤電圍城”等問題突出。內(nèi)蒙古包頭重化企業(yè)圍城，全市建成區(qū)面積不足總面積1%，但集聚了全市約90%的鋼鐵產(chǎn)能、89%的火電裝機(jī)和90%的稀土產(chǎn)量。河南2017年煤炭消費(fèi)量占一次能源消費(fèi)比重73.6%，高出全國13個(gè)百分點(diǎn)。

此外，以柴油車為主的公路運(yùn)輸承擔(dān)了全國約78%的貨物發(fā)送量、48.6%的貨物周轉(zhuǎn)量，而柴油貨車污染排放占機(jī)動(dòng)車排放總量60%以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北有柴油貨車135.9萬輛，占全國柴油貨車總量8%；山東有柴油貨車172.8萬輛，占全國柴油貨車總量10.2%，居全國首位。

大氣污染防治法要求，排放工業(yè)廢氣的企業(yè)應(yīng)取得排污許可證。但報(bào)告顯示，許可證發(fā)放范圍并未涵蓋全部排污企業(yè)，部分企業(yè)固定污染源未納入監(jiān)管。此次安徽蕪湖和江蘇徐州被點(diǎn)名。“安徽蕪湖2017年對(duì)火電、造紙、水泥、印染等14個(gè)行業(yè)，僅發(fā)放了52張排污許可證；江蘇徐州對(duì)火電、造紙、鋼鐵等10個(gè)行業(yè)僅核發(fā)了124張排污許可證?！崩鯌?zhàn)書說。

目前，國務(wù)院排污許可管理?xiàng)l例尚未出臺(tái)。大氣污染防治法第五十八條規(guī)定的機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械環(huán)境保護(hù)召回制度沒有落實(shí)，第七十八條規(guī)定的有毒有害大氣污染物名錄也未出臺(tái)。報(bào)告建議，國務(wù)院有關(guān)部門盡快建立健全相關(guān)制度措施，在2019年年底前出臺(tái)排污許可管理?xiàng)l例，2020年將排污許可證制度建設(shè)成為固定源環(huán)境管理核心制度，實(shí)現(xiàn)“一證式”管理。市場(chǎng)監(jiān)管等部門加快建立機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械環(huán)境保護(hù)召回制度，生態(tài)環(huán)境等部門要在2018年年底前依法制定并公布有毒有害大氣污染物名錄。

同時(shí)，報(bào)告鼓勵(lì)地方在大氣污染防治領(lǐng)域先于國家進(jìn)行立法。2015年修改《立法法》以來，截至2017年12月，新賦予地方立法權(quán)的274個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市僅出臺(tái)了14件大氣環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)。2018年底前，各省級(jí)人大及其常委會(huì)要制定或修改大氣污染防治相關(guān)條例，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步明確細(xì)化上位法規(guī)定，實(shí)現(xiàn)大氣污染防治地方性法規(guī)全覆蓋。

問題2 個(gè)別地方環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)弄虛作假

大氣污染防治法要求，環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)與管理大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)。但一些東中部區(qū)縣和西部大氣污染嚴(yán)重城市監(jiān)控點(diǎn)少、監(jiān)控網(wǎng)布局不合理。

“個(gè)別地方環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)弄虛作假。”栗戰(zhàn)書在作報(bào)告時(shí)說。

報(bào)告專門指出了山西臨汾的問題。山西省臨汾市出現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量造假窩案，2017年4月至2018年4月，6個(gè)國控站點(diǎn)被人為干擾上百次，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。

根據(jù)大氣污染防治法，重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。但檢查中發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，影響治污實(shí)效?！瓣兾鹘鸲殉倾f業(yè)股份有限公司不如實(shí)公開自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，檢查組現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)發(fā)現(xiàn)測(cè)量濃度與標(biāo)準(zhǔn)樣品濃度差異遠(yuǎn)超誤差范圍，不符合技術(shù)規(guī)范。”栗戰(zhàn)書說。

報(bào)告顯示，雖然政府環(huán)境信息公開平臺(tái)已經(jīng)建立，但是環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)控、監(jiān)督管理等信息系統(tǒng)兼容互通性不強(qiáng)，信息共享不夠。重點(diǎn)企業(yè)排污信息公開不到位，公開信息不完整、不準(zhǔn)確、不及時(shí)?！吧鷳B(tài)環(huán)境部門要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，依法嚴(yán)懲環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為?！崩鯌?zhàn)書說。

大氣污染防治法規(guī)定，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民用散煤的管理。目前，我國北方地區(qū)每年冬季取暖消耗2億多噸散煤，據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，1噸散煤排放污染物相當(dāng)于10噸至15噸電煤。

報(bào)告提到了山西和陜西存在的相關(guān)問題。山西省散煤年消費(fèi)量大約2000余萬噸，存在散煤替代進(jìn)展緩慢、潔凈焦不合格等問題。陜西省關(guān)中地區(qū)每年散煤燃燒量達(dá)2000萬噸以上，城市老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)散煤燃燒大量存在，相關(guān)治理工作尚未有效開展。

報(bào)告建議，要大力推進(jìn)散煤治理，以保障北方地區(qū)冬季清潔取暖為重點(diǎn)，因地制宜、多措并舉，穩(wěn)步推進(jìn)“煤改氣”“煤改電”工作。到2020年采暖季前，在保障能源供應(yīng)的前提下，基本完成京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原的平原地區(qū)生活和冬季取暖散煤替代。

問題3 存在為迎接檢查突擊防塵的現(xiàn)象

在機(jī)動(dòng)車污染和油品質(zhì)量方面也存在監(jiān)管不到位的情況。“一些地方和部門對(duì)重型柴油車準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)管力量不足、監(jiān)管不到位，車輛不正常安裝和使用污染控制裝置等違法情況比較普遍?！崩鯌?zhàn)書說，“個(gè)別地方存在機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象?！?/p>

報(bào)告顯示，一些城市劃定了高污染車輛禁行區(qū)和非道路移動(dòng)機(jī)械禁用區(qū)，沒有有效執(zhí)法監(jiān)管和處罰；一些地區(qū)油品質(zhì)量源頭管控存在漏洞，對(duì)成品油無證生產(chǎn)單位、非法調(diào)和成品油行為監(jiān)管不到位，對(duì)流通領(lǐng)域的普通柴油沒有明確監(jiān)管部門、缺乏監(jiān)管依據(jù)。

北青報(bào)記者了解到，2017年，有關(guān)部門在天津、廊坊、唐山、保定、邢臺(tái)等五市開展的柴油質(zhì)量抽檢中，合格率僅為47%。

報(bào)告建議，工業(yè)、市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)境等監(jiān)管部門要嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)銷售環(huán)保不達(dá)標(biāo)車輛、機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢測(cè)弄虛作假行為，嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)、銷售和使用非標(biāo)車 （船）用燃料行為，徹底清除黑加油站點(diǎn)。

“一些地方為迎接檢查，存在突擊采取防塵措施的現(xiàn)象?！崩鯌?zhàn)書說。

大氣污染防治法對(duì)揚(yáng)塵污染防治作出規(guī)定，明確了地方各級(jí)政府和住建、環(huán)衛(wèi)、交通、國土等有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，建設(shè)施工、礦山開采等單位的污染防治責(zé)任，規(guī)定了揚(yáng)塵污染防治具體措施。

報(bào)告顯示，地方政府對(duì)城市揚(yáng)塵精細(xì)化管理不夠，有關(guān)部門在依法管控施工工地，打擊礦山開采、建材加工等企業(yè)違法行為方面不到位。安陽、鄂爾多斯和西安被點(diǎn)名。河南安陽下堡村北側(cè)山體采石作業(yè)沒有揚(yáng)塵治理設(shè)施和措施， 已開采區(qū)域未開展生態(tài)修復(fù)。鄂爾多斯露天煤礦抑塵措施普遍不足，揚(yáng)塵問題突出。西安浐灞生態(tài)區(qū)雁鳴湖項(xiàng)目，260多畝的施工地面未采取覆蓋、灑水等抑塵措施。

問題4 排放不達(dá)標(biāo)車輛長期行駛無人管

報(bào)告顯示，“執(zhí)法監(jiān)管不到位”也是問題之一?！霸跈C(jī)動(dòng)車污染防治中，有的地方公安、環(huán)保、交通等部門配合不力，排放不達(dá)標(biāo)車輛長期行駛無人監(jiān)管?！崩鯌?zhàn)書說。

報(bào)告顯示，2018年1月至5月，安徽省公安機(jī)關(guān)開展了專項(xiàng)整治行動(dòng)，共查處逾期未檢驗(yàn)交通違法行為14.7萬起，逾期未辦理報(bào)廢手續(xù)交通違法行為864起。

大氣污染防治法規(guī)定，對(duì)駕駛排放檢驗(yàn)不合格的機(jī)動(dòng)車上路行駛的，由公安交通管理部門依法予以處罰?！暗钡?017年5月1日，公安部交管局才增設(shè)超標(biāo)排放處罰全國統(tǒng)一代碼，各地實(shí)施進(jìn)展不一，存在超標(biāo)車輛異地處罰難的問題?！崩鯌?zhàn)書說，“一些地方反映，對(duì)超標(biāo)排放機(jī)動(dòng)車的處罰措施僅限于行政罰款，起不到威懾作用?！?/p>

報(bào)告顯示，按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留等法律強(qiáng)制措施的執(zhí)法規(guī)范和解釋不足，造成基層執(zhí)法人員執(zhí)法依據(jù)不充分。行政強(qiáng)制措施地區(qū)之間、企業(yè)之間執(zhí)行不統(tǒng)一，有的企業(yè)反映不公平。不少地方主動(dòng)承認(rèn)治理工作存在“上熱、中溫、下冷”現(xiàn)象，污染治理壓力和責(zé)任逐級(jí)遞減及“政熱企冷”等問題較為突出。“有的地方在項(xiàng)目把關(guān)、破解難題、執(zhí)法監(jiān)督等方面缺乏真抓實(shí)干的決心和狠勁。”栗戰(zhàn)書說。

汾渭平原近年來PM2.5濃度不降反升，2017年汾渭平原 PM2.5年平均濃度為68微克/立方米，采暖季 PM2.5平均濃度為100微克/立方米，優(yōu)良天數(shù)比例均值為50.6%，在全國排位靠后。山西曾將焦化產(chǎn)能調(diào)整重組作為振興產(chǎn)業(yè)的重要措施，但調(diào)整重組效果十分有限。陜西治污降霾年度行動(dòng)方案確定的任務(wù)完成情況不夠理想，相關(guān)考核問責(zé)不嚴(yán)，發(fā)揮作用有限。

大氣污染防治法規(guī)定了企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少大氣污染，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。但部分企業(yè)污染防治不主動(dòng)、不自覺，管理粗放，設(shè)施不健全，超標(biāo)排污問題突出。一些企業(yè)采取“晝伏夜出”等方式逃避監(jiān)管，違法偷排等現(xiàn)象屢禁不止，甚至被責(zé)令停產(chǎn)整治卻違法恢復(fù)生產(chǎn)。

檢查中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府和部門在匯報(bào)和自查報(bào)告中談工作成績多，對(duì)問題說得少、缺乏深入分析研究?！皺z查組看到的多是以治理成效和經(jīng)驗(yàn)為主的好典型，隨機(jī)抽查企業(yè)發(fā)現(xiàn)不同程度地存在違法問題?！崩鯌?zhàn)書說。

報(bào)告還顯示，一些地方不同層級(jí)防治污染的工作要求“上下一般粗”，安排部署多、政策文件多、口頭表態(tài)多，實(shí)際工作中的落實(shí)情況層層遞減。

縱深

檢查組給地方政府負(fù)責(zé)人出考題

北青報(bào)記者注意到，執(zhí)法檢查組在一些?。▍^(qū)）檢查期間，就大氣污染防治法學(xué)習(xí)貫徹情況分別對(duì)省（區(qū)）政府相關(guān)部門、部分地市政府相關(guān)部門及企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了問卷調(diào)查。

調(diào)查問卷采取主觀題和客觀題兩種形式，采用半開卷、不記名方式作答。

客觀題分為“政府部門法律責(zé)任問卷”和“企業(yè)法律責(zé)任問卷”兩種，各10道題，分別從考核評(píng)價(jià)、約談和區(qū)域限批、排污許可、監(jiān)測(cè)與執(zhí)法、聯(lián)防聯(lián)控、應(yīng)急響應(yīng)等大氣污染防治法規(guī)定的主要法律制度、政府和企業(yè)違法責(zé)任等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，問卷涵蓋燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車、農(nóng)業(yè)等主要領(lǐng)域。

主觀題共20道，主要從大氣污染防治法法律制度落實(shí)情況、法律責(zé)任落實(shí)情況、依法推進(jìn)解決大氣污染突出問題情況等內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)。

政府部門法律責(zé)任問卷共調(diào)查政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人125名，其中省政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人101名，地市政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人24名。

企業(yè)法律責(zé)任問卷共調(diào)查企業(yè)負(fù)責(zé)人15名。主觀題調(diào)查問卷共發(fā)放25份，回收25份。

但在問卷調(diào)查中，125位政府部門負(fù)責(zé)人只有39位全部答對(duì)，正確率為31.2%。企業(yè)法律責(zé)任問卷正確率更低，15位企業(yè)負(fù)責(zé)人無一全部答對(duì)。“執(zhí)法檢查期間的問卷調(diào)查顯示，一些地方政府部門和企業(yè)沒有組織好對(duì)大氣污染防治法的學(xué)習(xí)宣傳，部門負(fù)責(zé)人對(duì)法律的了解和認(rèn)識(shí)模糊，企業(yè)干部職工對(duì)法律主要制度規(guī)定不了解?！崩鯌?zhàn)書說。

距上次常委會(huì)閉幕僅僅相隔17天

按照《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議一般每兩個(gè)月舉行一次，有特殊需要時(shí)，可臨時(shí)召集會(huì)議。”

按照慣例，全國人大常委會(huì)會(huì)議召開時(shí)間一般在雙月下旬。每次常委會(huì)的會(huì)期，根據(jù)會(huì)議議程多少確定，一般為5天左右。

而6月22日，十三屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議剛剛閉幕，本次常委會(huì)召開的時(shí)間，與上一次常委會(huì)閉幕相隔僅17天。

北青報(bào)記者注意到，十二屆全國人大常委會(huì)共加開過兩次常委會(huì)會(huì)議。

2016年9月13日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議閉幕不到半個(gè)月，十二屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議召開。那次會(huì)議主要針對(duì)遼寧拉票賄選案，表決通過了關(guān)于遼寧省人大選舉產(chǎn)生的部分十二屆全國人大代表當(dāng)選無效的報(bào)告、關(guān)于成立遼寧省十二屆人大七次會(huì)議籌備組的決定。

今年1月29日，十二屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議召開，這次會(huì)議距離上一次常委會(huì)閉幕僅1個(gè)月。會(huì)議通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于提請(qǐng)審議憲法修正案草案的議案和憲法修正案草案，決定提請(qǐng)十三屆全國人大一次會(huì)議審議。

本次“臨時(shí)加開”的常委會(huì)主要圍繞環(huán)保問題。常委會(huì)將審議全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查大氣污染防治法實(shí)施情況的報(bào)告，審議全國人大環(huán)資委關(guān)于提請(qǐng)審議全國人大常委會(huì)關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議草案的議案。

本版文/本報(bào)記者 孟亞旭