作者:賀夏蓉

深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策,是事關全局的重大政治體制改革。作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關,監(jiān)察委員會是政治機關和國家反腐敗工作機構。全面、系統(tǒng)、準確理解監(jiān)察委員會的政治屬性,對于統(tǒng)一思想、凝聚共識有重要的引領作用,對推進監(jiān)察工作開展有重要的理論和實踐意義。

監(jiān)察委員會是政治機關。國家監(jiān)察體制改革是一項重大的政治體制改革。監(jiān)察法第三條規(guī)定,各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關,明確了監(jiān)察委員會在國家機構中的地位和作用。同時,監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關,與黨的紀律檢查機關合署辦公,從而實現黨對國家監(jiān)察工作的領導,是實現黨和國家自我監(jiān)督的政治機關。它既不是行政機關、也不是司法機關。我們用否定排除法來分析,首先,它不是行政機關。行政機關是指按照國家憲法和有關組織法的規(guī)定而設立的,代表國家依法行使行政權,組織和管理國家行政事務的國家機關。從廣義上講,它是一級政府機關的總稱,即國家政權組織中執(zhí)行國家法律,從事國家政務、機關內部事務和社會公共事務管理的政府機關及其工作部門。從此定義可以看出,監(jiān)察委員會由人民代表大會選舉產生,并對其負責,顯然完全不同于原來的行政監(jiān)察機關,也不再隸屬于各級人民政府,自然不是行政機關。其次,它不是司法機關。司法機關是指依法行使司法權的國家機關。在我國,司法機關是指法院、檢察院,在處理刑事案件時參與司法活動的公安機關等。從司法機關的定義可以看出,監(jiān)察委員會在職權、性質等各個方面與司法機關有著根本區(qū)別。改革之后,監(jiān)察機關不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加,而是在黨的直接領導下,代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督,既調查職務違法行為,又調查職務犯罪行為,通過“依托紀檢、拓展監(jiān)察、銜接司法”,實現“一加一大于二”的效果,這是中國特色的自我監(jiān)督路徑,是中國所獨有的“知識產權”。

監(jiān)察權本質上是政治權力。監(jiān)察機關的監(jiān)察權是政治權,而不是司法權,其在主體、程序、對象、內容、過程等各方面都與之不同。首先,從政治權力的定義來看,政治權力是政治主體對一定政治客體的制約能力。政治權力是權力現象和權力行為在政治領域中的表現,它是一種政治力量,其所要實現的目的與政治相聯(lián)系。論證監(jiān)察權的本質是政治權,我們可以從“監(jiān)察權不是司法權”的否定排除法來分析。司法權是指特定的國家機關通過開展依其法定職權和一定程序,由審判的形式將相關法律適用于具體案件的專門化活動而享有的權力,司法權包括審判權、檢察權和偵查權。首先,監(jiān)察權不是審判權。法院是審判機關,人民法院依照法律獨立行使審判權。審判權是法院所專有的一種排他性的基本權力,除法院之外其他任何機關不享有這種權力。其次,監(jiān)察權也不是檢察權。檢察權是國家賦予檢察機關對國家的憲法、法制的統(tǒng)一、正確地執(zhí)行進行監(jiān)督的權力,其著重解決的是行為的合法性問題,而監(jiān)察權重點解決的是公職人員的廉潔問題。第三,監(jiān)察機關的調查權也不同于偵查權。從對象來看,監(jiān)察對象是行使公權力的公職人員,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;從內容來看,監(jiān)察機關調查的是職務違法行為和職務犯罪行為,不是一般刑事犯罪行為;從過程來看,監(jiān)察機關的調查既要嚴格依法收集證據,也要用黨章黨規(guī)黨紀、理想信念宗旨做被調查人的思想政治工作,而不僅僅是收集證據,查明犯罪事實。從對比分析可以看出,監(jiān)察委員會不是司法機關,其監(jiān)察權也不是司法權。監(jiān)察法的一系列規(guī)定在制度設計上形成了“監(jiān)委調查、檢察院起訴、法院審判”的協(xié)同工作機制,體現了黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察的內在一致和高度互補。

監(jiān)察工作必須旗幟鮮明講政治。監(jiān)察委員會作為政治機關,從事的是政治活動,執(zhí)行的是政治任務,政治屬性是第一屬性、根本屬性,在履行監(jiān)督、調查、處置職責過程中,必須牢固樹立“四個意識”,始終把講政治放在首位,始終站在黨和人民的立場上看問題,用政治眼光、政治立場來分析、解決問題。既要加強日常監(jiān)督、查清職務違法犯罪事實,進行相應處置,還要開展嚴肅的思想政治工作,進行理想信念宗旨教育,做到懲前毖后、治病救人,努力取得良好的政治效果、法紀效果和社會效果。第一,從監(jiān)察機關的工作原則來看,監(jiān)察法第五條規(guī)定,國家監(jiān)察工作懲戒與教育相結合,寬嚴相濟。這是懲前毖后、治病救人方針在監(jiān)察工作中的體現,是監(jiān)委開展工作的重要遵循。懲前毖后、治病救人作為我們黨的一貫方針,達到這一目的,必然要求將“四種形態(tài)”運用到監(jiān)察工作中,不斷增強反腐敗斗爭的政策性、政治性。將“四種形態(tài)”基本原理運用到監(jiān)察工作中,本身就體現了講政治的要求。毛澤東說:“政治就是把支持我們的人搞得多多的,把反對我們的人搞得少少的。”審查調查中的思想政治工作,就是做人的工作;根據被審查調查對象的認錯、悔錯態(tài)度和改錯情節(jié)進行“四種形態(tài)”之間的轉化,就是爭取人心的工作。在監(jiān)察工作中運用“四種形態(tài)”就是講政治的具體化。第二,從監(jiān)察機關的職責來看,監(jiān)察法第十一條規(guī)定了監(jiān)察委員會監(jiān)督、調查、處置三項主要職責,這不只是調查,不光是針對“第四種形態(tài)”、查處腐敗案件。也就是說,監(jiān)察機關的首要職責是監(jiān)督。監(jiān)委的監(jiān)督和紀委的監(jiān)督在指導思想、基本原則、理念立場上是高度一致的。監(jiān)察委員會的監(jiān)督職責體現在“代表黨和國家,依照憲法、監(jiān)察法和有關法律法規(guī),監(jiān)督所有公職人員行使公權力的行為是否正確,確保黨和國家的路線方針政策貫徹落實,確保權力不被濫用”上。監(jiān)察委員會不是單純的辦案機構,必須綜合分析政治生態(tài)整體情況,把握“樹木”和“森林”關系,深化運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”,防止黨員干部和公職人員要么是“好同志”要么是“階下囚”。第三,從監(jiān)察對象全覆蓋來看,以零容忍態(tài)度懲治腐敗是我們黨對人民的莊嚴承諾。在反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜的背景下,堅持黨的領導,整合分散的反腐敗力量,在實現黨內監(jiān)督全覆蓋的同時,構建集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系,實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,有力推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。(賀夏蓉)