統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置(深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想)

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，中央加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，合理設(shè)置和配置各層級機(jī)構(gòu)及其職能?！边@為統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置指明了方向、提供了遵循。

地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置既有一般性也有特殊性

地方機(jī)構(gòu)改革在指導(dǎo)思想、目標(biāo)和內(nèi)容上，與中央層面黨和國家機(jī)構(gòu)改革是一致的。地方機(jī)構(gòu)改革要遵循統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和統(tǒng)一的目標(biāo)，堅持統(tǒng)一的原則。在改革任務(wù)方面，要完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。

每一個地方均有一定的特殊性，需要因地制宜。我國是一個大國，在具體實(shí)施管理時，分為眾多行政區(qū)劃。截至2016年底，省一級區(qū)劃有32個(不含2個特別行政區(qū))，地一級有334個，縣一級有2851個，鄉(xiāng)一級有41002個。在眾多行政區(qū)劃中，不僅存在因管理層級不同而導(dǎo)致的管理職責(zé)不同，而且經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)劃、民族構(gòu)成等方面的差異也都決定了在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上要因地制宜。

妥善處理一般性和特殊性的關(guān)系，關(guān)鍵要把握好4個要點(diǎn)：一是確保全國政令統(tǒng)一，二是賦予省級及以下政府更多自主權(quán)，三是構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，四是規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。

確保黨中央令行禁止和全國政令統(tǒng)一是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的最基本前提

地方機(jī)構(gòu)設(shè)置要保證有效實(shí)施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)。黨章規(guī)定：“必須實(shí)行正確的集中，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動一致，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行?！睉椃ǖ谝话僖皇畻l規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院。”維護(hù)全國政治權(quán)力的集中統(tǒng)一，維護(hù)全國各族人民的安定團(tuán)結(jié)，是全國人民的政治共識。我們要高度重視確保黨中央令行禁止和全國政令統(tǒng)一的極端重要性，并將之貫徹到統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的全過程。

省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對應(yīng)。確保黨中央令行禁止和全國政令統(tǒng)一，必然要求從中央到省、市、縣各級黨和國家的機(jī)構(gòu)職能基本對應(yīng)?；緦?yīng)并不排斥每一個地方的特殊性，它強(qiáng)調(diào)的是有效實(shí)施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)，而不是強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)和職能完全對應(yīng)?；緦?yīng)并不是要求“上下一般粗”，它強(qiáng)調(diào)的是上下貫通、執(zhí)行有力，而不是實(shí)行機(jī)構(gòu)和職能的機(jī)械對接。每一個地方的機(jī)構(gòu)都是有限額的，而且越往下限額越少。如果都一一對接，也對接不過來。所以，在機(jī)構(gòu)總數(shù)有限的情況下，能對口設(shè)置的對口設(shè)置；不能對口設(shè)置的，只能保證下級有明確的機(jī)構(gòu)和職能來承接上級機(jī)構(gòu)的指令并貫徹實(shí)施。

賦予省級及以下政府更多自主權(quán)是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的重要任務(wù)

下放權(quán)力是增強(qiáng)地方治理能力的重要途徑。地方和中央的事務(wù)不完全一樣，中央主要是加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，而地方不僅要保證黨中央政令暢通，還要管理好本地區(qū)事務(wù)。中央大政方針需要地方各級結(jié)合本地實(shí)際，調(diào)配各種資源，通過各種辦事環(huán)節(jié)的具體操作，最終才能讓群眾得到實(shí)惠。要辦事就得有能力，增強(qiáng)地方治理能力的一個重要途徑是下放權(quán)力。《決定》提出“把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項下放給地方”，就是著眼于增強(qiáng)地方的治理能力，提高辦事效率，更好地服務(wù)群眾、方便群眾。

做好地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能這一套自選動作?！稕Q定》指出：“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級機(jī)關(guān)對口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等?！睂τ谀骋粋€具體地方來說，中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大政方針已經(jīng)明確，主要的改革任務(wù)已經(jīng)明確，相應(yīng)的規(guī)定動作會逐級下達(dá)，地方在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上的自主權(quán)也已經(jīng)明確。剩下的是如何吃透中央精神，結(jié)合本地實(shí)際，用好自主權(quán)，編排出因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能的自選動作，并在做好規(guī)定動作的同時做好自選動作。各地都有自己的具體情況，也都有自己的特殊性。即便是中央規(guī)定的統(tǒng)一動作，落到具體的地方，也是輕重難易各不相同。這就需要在做自選動作的過程中，堅持黨的思想路線和發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅持一切從實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)查研究，從群眾中來、到群眾中去，解放思想、實(shí)事求是、與時俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)。

構(gòu)建簡約高效的基層管理體制是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的戰(zhàn)略選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道管理體制建設(shè)，事關(guān)國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是我國最基層的政權(quán)，上級指令多數(shù)要通過這一級政權(quán)來實(shí)現(xiàn)。對于城市居民和農(nóng)村村民來說，更多也是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的所作所為來感受黨和國家的溫暖，并通過其形象來認(rèn)知黨和政府。同樣，老百姓對黨和國家機(jī)構(gòu)改革效果的評價，也主要是看鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的辦事效率是否提高，是否更公道、更便捷。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。必須高度重視基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。

基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)。上級機(jī)關(guān)是分部門研究制定政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道則是組成團(tuán)隊，包村(居委會)到人、包戶到人去落實(shí)政策。工作模式不同，人員和職能任務(wù)的擺布模式自然也就不同。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)設(shè)置必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，不能照搬上級機(jī)關(guān)的設(shè)置模式，不能要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道也對口上級機(jī)關(guān)設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。

根據(jù)工作需要，設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理?！稕Q定》提出，基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置要“根據(jù)工作實(shí)際需要，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理”。一是根據(jù)工作實(shí)際需要來考慮基層的機(jī)構(gòu)，既不要一哄而起，也不要千篇一律。二是盡可能綜合設(shè)置?；鶎拥娜藛T編制等資源極為有限，基層辦事是綜合辦事，需要相互補(bǔ)充、相互調(diào)劑，只能整合力量、整合資源、整合相關(guān)職能，設(shè)立綜合性盡可能高一些的機(jī)構(gòu)。三是基層機(jī)構(gòu)不要疊床架屋。不要在服務(wù)大廳上再搞一個管大廳的機(jī)構(gòu)，然后上面再來一個分管領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道分管領(lǐng)導(dǎo)可以直接兼服務(wù)大廳的主任，實(shí)行扁平化管理。網(wǎng)格化管理是現(xiàn)代城市管理的一種手段，即將城市社區(qū)分成眾多網(wǎng)格化的小格，然后利用現(xiàn)代科技手段實(shí)現(xiàn)對每一個網(wǎng)格的精細(xì)化管理。

推動治理重心下移，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，還必須推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，真正讓基層政權(quán)有足夠的能力發(fā)揮作用。基層政權(quán)最靠近人民群眾、最了解具體情況，人民群眾的訴求最先向基層政權(quán)表達(dá)，最后的管理責(zé)任也是由基層來承擔(dān)的。因此，要將基層辦事所需資源給予基層。

真正發(fā)揮基層政權(quán)的基礎(chǔ)性作用，優(yōu)化上級機(jī)關(guān)對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式。上級機(jī)關(guān)要改變要求下級對口設(shè)置機(jī)構(gòu)的習(xí)慣性思維，既允許“一對多”，由一個基層機(jī)構(gòu)承接多個上級機(jī)構(gòu)交辦的任務(wù)；也允許“多對一”，由基層不同機(jī)構(gòu)向同一個上級機(jī)構(gòu)請示匯報工作。同樣，上級機(jī)關(guān)對基層的監(jiān)督管理也不能搞成事無巨細(xì)都要拿到上級來審批。上級機(jī)關(guān)要著力明確基層的辦事依據(jù)，規(guī)范政策標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，控制基層辦事的自由裁量權(quán)。同時，輔之以必要的監(jiān)督和檢查，特別是要健全監(jiān)督體系，發(fā)揮人民群眾監(jiān)督作用，發(fā)揮行政相對人(到基層辦事的人員)評價基層的作用。

不能忽視供水、供電、供氣等直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門的改革。對于人民群眾來說，經(jīng)常打交道的還有基層負(fù)責(zé)供水、供電、供氣等的各種“站”和“所”。黨和國家機(jī)構(gòu)改革的一條極為重要的原則是堅持以人民為中心，改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。所以，在推進(jìn)基層政權(quán)改革時，要積極推進(jìn)直接服務(wù)民生、向人民群眾提供普遍服務(wù)的公共事業(yè)部門的改革，改進(jìn)這些基層單位的服務(wù)方式，最大限度地方便群眾。

規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制

從政治學(xué)的角度來劃分，我國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制，而不是聯(lián)邦制，并不搞所謂的地方政府專屬權(quán)。憲法規(guī)定，中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則(第三條)。憲法還規(guī)定，國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)(第八十五條)，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分(第八十九條第四項)。從憲法第八十九條對中央政府職權(quán)的規(guī)定和第一百零七條對縣級以上地方各級人民政府權(quán)限的規(guī)定來看，有少部分事項是中央政府有、地方政府沒有的，而多數(shù)事項是中央和縣以上地方各級人民政府都有的。從政治實(shí)踐來看，一類事務(wù)是中央負(fù)責(zé)、中央直接管，而另一類是多數(shù)事務(wù)，是中央定大政方針，具體由地方分級管理。理順和明確中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，要從理順和明確這兩類事務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系入手。

屬于中央事權(quán)、由中央負(fù)責(zé)的事項，由中央設(shè)立垂直機(jī)構(gòu)實(shí)行規(guī)范管理。實(shí)行垂直管理是強(qiáng)調(diào)由中央負(fù)責(zé)任，并不是搞“井水不犯河水”。在實(shí)際工作中，中央垂直管理機(jī)構(gòu)需要協(xié)助和配合地方行使職權(quán)，也需要地方的協(xié)作和配合，因而要健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方的協(xié)作配合機(jī)制。

屬于中央和地方協(xié)同管理、需要地方分級負(fù)責(zé)的事項，實(shí)行分級管理。實(shí)行分級管理強(qiáng)調(diào)的是地方各級的責(zé)任，而不是排斥中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為此，中央要加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

吳知論