《監(jiān)察法》是黨規(guī)轉(zhuǎn)向國(guó)法的重要變化

——專訪著名法學(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)原校長(zhǎng)陳光中

《監(jiān)察法》從草案至最終塵埃落定，制定與修改過(guò)程中吸收各方意見(jiàn)，促使《監(jiān)察法》更為完善，在人權(quán)保障上更加具體化

中國(guó)新聞周刊記者/徐天

2018年3月20日上午，在第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第八次全體會(huì)上，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》經(jīng)表決通過(guò)。

監(jiān)察體制改革從提出至今，已經(jīng)過(guò)了一年零四個(gè)月的探索。截至今年2月底，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)均掛牌成立。

2016年11月7日，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，揭開(kāi)監(jiān)察體制改革的序幕。

2017年6月，監(jiān)察法草案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)初次審議。11月7日，草案公布，向社會(huì)征求意見(jiàn)。12月22日，監(jiān)察法草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)第二次審議。二審稿根據(jù)各方意見(jiàn)，進(jìn)行了多處修改，包括進(jìn)一步規(guī)范了留置場(chǎng)所的設(shè)施和管理、完善通知家屬的規(guī)定，明確了要接受人大的監(jiān)督，并與檢察機(jī)關(guān)相互監(jiān)督、相互制約等。

而此次表決通過(guò)的《監(jiān)察法》，在二審稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了進(jìn)一步的完善。

“《監(jiān)察法》的制定是新時(shí)代下推進(jìn)全面依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，對(duì)于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色監(jiān)察體系，具有決定性意義?！敝▽W(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)原校長(zhǎng)陳光中接受了《中國(guó)新聞周刊》的專訪，解讀《監(jiān)察法》。

監(jiān)察體制寫(xiě)入憲法具有重大意義

中國(guó)新聞周刊：《監(jiān)察法》一審稿公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，你曾提出，應(yīng)修改憲法，將監(jiān)察體制反映在其中。今年3月11日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法(修正案)》，確實(shí)將監(jiān)察體制寫(xiě)入其中。你認(rèn)為這樣的修改有什么意義？

陳光中：我認(rèn)為，這意味著監(jiān)察法的制定于憲有據(jù)。

憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。堅(jiān)持依法治國(guó)的前提是堅(jiān)持依憲治國(guó)，依憲治國(guó)首先就要求任何有關(guān)設(shè)置國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律的制定或者修改都不得與憲法相抵觸，這是基本前提。

3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議正式通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法(修正案)》，進(jìn)而將監(jiān)察體制納入憲法，以最高法律權(quán)威的形式確立了監(jiān)察權(quán)力體系的合法性。

本次憲法修正案對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法作出21條修改，其中11條同設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)。憲法修改案在國(guó)家機(jī)構(gòu)一章中增加一節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”，就國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制等作出規(guī)定。并且《監(jiān)察法》第一條中明確規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定本法。”

可以說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察體制在憲法層面的確立以及在《監(jiān)察法》中寫(xiě)入“根據(jù)憲法”，是監(jiān)察制度有序建構(gòu)與合法運(yùn)行最為重要的基礎(chǔ)，具有深遠(yuǎn)且重大的完善意義。

中國(guó)新聞周刊：過(guò)去，有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位，在學(xué)界存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)，有的學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)屬于政治機(jī)關(guān)。此次通過(guò)的《監(jiān)察法》對(duì)此做出了規(guī)定，你對(duì)此有什么樣的理解？

陳光中：《憲法》第一百二十三條規(guī)定，中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！侗O(jiān)察法》第三條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。無(wú)論是《憲法》抑或《監(jiān)察法》，均明文規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位，對(duì)此我完全贊同和支持。

監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)別于行政權(quán)與司法權(quán)，是一項(xiàng)獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)力?；\統(tǒng)提監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政治機(jī)關(guān)，從字面意義上無(wú)法體現(xiàn)出監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的質(zhì)的區(qū)別。

另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)論基于立法規(guī)定抑或權(quán)力屬性都具有獨(dú)立的地位，即是我國(guó)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)并獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)力。

《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。第八條第一款規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作。第四款規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。并且上述內(nèi)容在憲法中也有明確的體現(xiàn)。

這表明了監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)力，由國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，與人民法院審判權(quán)、人民檢察院檢察權(quán)并列，憲法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)力授權(quán)具有專屬性與獨(dú)立性。

《監(jiān)察法》 在人權(quán)保障方面有所進(jìn)步

中國(guó)新聞周刊：此前你曾提出，建議《監(jiān)察法》能寫(xiě)入“尊重和保障人權(quán)”。目前出臺(tái)的《監(jiān)察法》在人權(quán)保障方面是否有進(jìn)步？

陳光中：我認(rèn)為有所進(jìn)步?！稇椃ā返谌龡l規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，這是一條非常重要的憲法原則，我國(guó)任何國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)都應(yīng)當(dāng)遵循憲法所規(guī)定的尊重和保障人權(quán)原則，監(jiān)察委員會(huì)也不例外。

《監(jiān)察法》從草案至最終塵埃落定，制定與修改過(guò)程中吸收各方意見(jiàn)，促使《監(jiān)察法》更為完善，在人權(quán)保障上更加具體化。

比如，其中第四十一條第二款規(guī)定，調(diào)查人員進(jìn)行訊問(wèn)以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)全過(guò)程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳?。相較于刑事訴訟法的規(guī)定，錄音錄像的覆蓋范圍更加廣泛。

第四十四條第三款規(guī)定，被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。刑期折抵的規(guī)定符合法治的要求。

第六十七條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，依法給予國(guó)家賠償。保證了受害人獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展有著積極的促進(jìn)作用。

此外，關(guān)于搜查、扣押、技術(shù)性調(diào)查等措施的程序性規(guī)范，以及非法證據(jù)排除的條款，都較好地體現(xiàn)了法治精神，也有利于保障被調(diào)查人的合法權(quán)利。

中國(guó)新聞周刊：《監(jiān)察法》明確規(guī)范了留置這一調(diào)查手段，并用此取代了“兩規(guī)”。你認(rèn)為，留置相比“兩規(guī)”，它的進(jìn)步性在哪里？

陳光中：按照《監(jiān)察法》，留置時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月；在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長(zhǎng)留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。另外，對(duì)于留置地點(diǎn)、留置期間的保障都做出了規(guī)定。這些都是留置較“兩規(guī)”進(jìn)步的地方。

另外，過(guò)去按照黨規(guī)進(jìn)行“兩規(guī)”，嚴(yán)格說(shuō)起來(lái)，在法治化方面是有缺陷的。現(xiàn)在，依照國(guó)家的法律，對(duì)人身自由進(jìn)行限制，是黨規(guī)轉(zhuǎn)向國(guó)法，黨內(nèi)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向國(guó)家的機(jī)構(gòu)，我們國(guó)家治理現(xiàn)代化與法治化的一個(gè)重要的變化。

中國(guó)新聞周刊：《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定，“留置場(chǎng)所的設(shè)置和管理依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！蹦阏J(rèn)為，留置場(chǎng)所應(yīng)設(shè)置在哪里？

陳光中：在實(shí)踐中，各地做法不一，有的放在紀(jì)委的專門的留置場(chǎng)所，有的放在看守所。我建議為了確保監(jiān)察調(diào)查依法、有序進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一在看守所執(zhí)行。

中國(guó)新聞周刊：此前，一部分輿論關(guān)注，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查期間，尤其是被調(diào)查人被留置之后，律師是否可以介入的問(wèn)題。對(duì)此你怎么看？

陳光中：《監(jiān)察法》目前沒(méi)有明確規(guī)定能否聘請(qǐng)律師。該問(wèn)題的關(guān)鍵，不在于監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)以《監(jiān)察法》為依據(jù)還是以《刑事訴訟法》為依據(jù)，因?yàn)檎{(diào)查活動(dòng)顯然是依據(jù)《監(jiān)察法》。該問(wèn)題的關(guān)鍵，在于《監(jiān)察法》規(guī)定的“談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等12項(xiàng)調(diào)查措施，其中大多數(shù)具有很高的強(qiáng)制性，我認(rèn)為調(diào)查期間允許律師介入，可能會(huì)對(duì)調(diào)查造成一定程度的干擾，但是可以切實(shí)保障被調(diào)查人人權(quán)，有效提升辦案質(zhì)量，尤其是使得調(diào)查結(jié)果更為準(zhǔn)確，防止出現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定偏差乃至冤假錯(cuò)案。目前，《監(jiān)察法》雖然沒(méi)有明確規(guī)定，但也沒(méi)有明確禁止，因此我建議監(jiān)察調(diào)查期間應(yīng)當(dāng)允許律師介入。

中國(guó)新聞周刊：對(duì)于留置的相關(guān)規(guī)定，你是否有其他建議？

陳光中：《監(jiān)察法》第三十九條規(guī)定，“立案調(diào)查決定應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣布，并通報(bào)相關(guān)組織。涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人家屬，并向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布?！边@意味著立案毫無(wú)例外都要通知家屬。

而《監(jiān)察法》第四十四條規(guī)定，“對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外?！痹摋l對(duì)不通知的例外情況作了例舉，實(shí)踐中很可能讓不通知家屬成為一般情況。

而且結(jié)合第三十九條，有礙偵查的例外情況在立案通知時(shí)就可能發(fā)生。既然如此，第四十四條的特殊規(guī)定的必要性就大大減少。《刑事訴訟法》規(guī)定采取羈押措施時(shí)毫無(wú)例外都要通知家屬。因此，我建議留置后毫無(wú)例外通知家屬。

監(jiān)察委與其他機(jī)關(guān)的配合與制約

中國(guó)新聞周刊：《監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定，“人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。”你認(rèn)為，在反貪、反瀆職和職務(wù)犯罪預(yù)防部門已經(jīng)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察部門之后，檢察院的自行補(bǔ)充偵查應(yīng)該由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)？

陳光中：我認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)保留一定的偵查力量，設(shè)置獨(dú)立的偵查部門，以實(shí)施補(bǔ)充偵查。

另外，《監(jiān)察法》第六十六條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”《監(jiān)察法》并未明確監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪由誰(shuí)偵查。如果由監(jiān)察委員會(huì)自行偵查，存在自體監(jiān)督的不足。有學(xué)者呼吁監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪，交由同級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵查。我認(rèn)為這樣能夠起到良好的制約作用，對(duì)于推進(jìn)監(jiān)察體制改革是好事。

中國(guó)新聞周刊：《監(jiān)察法》對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約做出了規(guī)定。你怎么看待相關(guān)規(guī)定？

陳光中：從檢察與監(jiān)察的關(guān)系來(lái)說(shuō)，案件移送起訴以后，如何采取強(qiáng)制措施來(lái)代替留置，以及要經(jīng)過(guò)審查決定，是不是提起公訴，這些問(wèn)題的規(guī)定，使得二者之間既有合作，又有制約。

從法院與監(jiān)察的關(guān)系來(lái)看，體現(xiàn)了以審判為中心的精神。《監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。該規(guī)定貫徹了以審判為中心的訴訟制度改革，將對(duì)防范冤錯(cuò)案件、推進(jìn)司法公正起到保障作用。

從公安與監(jiān)察的關(guān)系來(lái)看，公安主要是協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，這種協(xié)助同時(shí)也是一種制約。

(《中國(guó)新聞周刊》2018年第11期)