代表委員為教師待遇發(fā)聲30年

誰在為教育發(fā)聲(三)

王江璐 馮昕瑞 

關(guān)于教師待遇和公務(wù)員待遇相掛鉤的爭論一直是熱門話題。在全國兩會上，這也是代表和委員關(guān)心的問題——據(jù)筆者統(tǒng)計，1983年至2013年的教育類人大議案中，共有45件議案與教師相關(guān)；1983年至2012年的教育類政協(xié)提案中，教師待遇相關(guān)提案共有540條。

筆者通過分析30年間全國兩會時期關(guān)于教育待遇與公務(wù)員待遇的議案和提案的內(nèi)容變化——議案更加上位、也有著較為統(tǒng)一的發(fā)聲，提案則更加強(qiáng)調(diào)保障的細(xì)節(jié)，試圖去理解教師待遇與公務(wù)員待遇“掛鉤”的歷史演變過程。

1980年代：掛鉤機(jī)制的雛形 增設(shè)津補(bǔ)貼

隨著上世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革和財政分權(quán)化改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支付農(nóng)村公辦中小學(xué)教師工資，鄉(xiāng)村兩級共同負(fù)責(zé)民辦教師工資。1985年中央建立了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制。中央仍然嚴(yán)格管控對教師的基本工資和職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)。雖然地方單位發(fā)放物質(zhì)福利的情況較為常見，但各項津補(bǔ)貼的發(fā)放仍需經(jīng)中央審批。

1985年，全國人大代表張承先在全國人大常委會中指出，為落實(shí)陳云同志的要求，要“使農(nóng)村的中小學(xué)教師的待遇略高于當(dāng)?shù)刂械葎趧恿Φ娜司杖胨?，城市中小學(xué)教師待遇略高于當(dāng)?shù)芈毠て骄杖胨健薄?986年第六屆全國人大第四次會議上，張承先聯(lián)名303名代表首次提出的“盡快制定《教師法》”的議案。1989年在山東代表團(tuán)全體會議上，張承先進(jìn)一步提出應(yīng)將教師工資水平與“全民所有制的平均工資水平”進(jìn)行“掛鉤”的建議，可以視為教師待遇掛鉤機(jī)制的雛形。

1986年至1990年，全國兩會上提出11條與《教師法》相關(guān)的議案，全國人大代表積極提議以教師工資“掛鉤”的形式立法保障教師待遇。與此同時，委員們主要關(guān)心的是以提高津補(bǔ)貼的方式提高教師待遇——1987年和1989年提案數(shù)量分別達(dá)到12條。

在此期間，國家出臺了若干政策以提高基礎(chǔ)教育階段教師的待遇，將中小學(xué)和幼兒園教師工資提高10%，建立中小學(xué)教師超課時酬金制度，并提高中小學(xué)班主任的津貼標(biāo)準(zhǔn)，但具體的提高幅度和數(shù)額，是省級政府自行確定的。

此時提案雖然在政策上可能產(chǎn)生了一定的效果，但由于分權(quán)化的管理和投入體制，農(nóng)村義務(wù)教育教師工資采取的是“分散型”模式，教師工資的籌資和分配下沉，由縣鄉(xiāng)承擔(dān)。上世紀(jì)80年代中期后，部分地區(qū)因為基層財政的困難，各地出現(xiàn)了不同程度的拖欠工資現(xiàn)象。

1990年代：掛鉤機(jī)制入法 要求保障

在1991年正式提請全國人大常委會審議的《教師法(草案)》中并未將“掛鉤”規(guī)定納入進(jìn)去。由于《教師法(草案)》關(guān)于教師待遇的規(guī)定過于空泛和原則，彈性較大，許多委員建議將法律推遲通過。

1993年恰逢“分稅制”財政體制改革和職級工資制改革的關(guān)鍵年份。上世紀(jì)80年代的結(jié)構(gòu)工資制將機(jī)關(guān)事業(yè)單位與國有企業(yè)脫鉤，而職級工資制改革進(jìn)一步將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的工資制度脫鉤，使教師工資的具體標(biāo)準(zhǔn)下放到省。雖然仍然是由中央政府來決定基本工資標(biāo)準(zhǔn)，但是地方有更大的自由和靈活的空間來調(diào)整區(qū)域內(nèi)的津補(bǔ)貼水平，同時其支配預(yù)算外收入的權(quán)力也大幅提高。

但是，分稅制改革后，教師的工資保障機(jī)制也出現(xiàn)了兩個突出問題：一方面部分地區(qū)基本工資占比呈現(xiàn)倒掛的趨勢明顯，即基本工資占比逐步降低；而另一方面，部分地區(qū)的基層財政運(yùn)轉(zhuǎn)困難加大，即教師在經(jīng)濟(jì)困難的基層地區(qū)愈加缺乏實(shí)質(zhì)的財力保障。

1993年2月，《中國教育改革和發(fā)展綱要》頒布，其中，與教師待遇相關(guān)的規(guī)定也隨之出臺。在當(dāng)年3月召開的全國兩會上，共有3條人大議案呼吁盡快修改《教師法》，12條與義務(wù)教育相關(guān)的提案中，3條與提高工資津補(bǔ)貼有關(guān)，4條明確涉及師資投入。

這一年的10月，歷時7年、幾易其稿的《教師法》終于頒布，將教師工資水平與國家公務(wù)員平均水平“掛鉤”的規(guī)定最終納入《教師法》。而此時“平均工資水平”指按國家統(tǒng)計局規(guī)定的工資總額構(gòu)成的口徑統(tǒng)計的平均工資額。至于教師的住房、醫(yī)療、退休金等其他待遇問題，一是考慮到公費(fèi)醫(yī)療制度正在進(jìn)行改革，二是可以調(diào)動中央和地方兩個積極性，所以沒有進(jìn)行太細(xì)、太死的規(guī)定。

1993年后，中央放開了發(fā)放各項津補(bǔ)貼的規(guī)定，教師的實(shí)際收入和學(xué)校的財力密切相關(guān)，加之教育財政責(zé)任下沉到基層，雖然部分財力較差的地方拖欠教師工資，但財力較好的地區(qū)或?qū)W校的教師實(shí)際工資待遇顯著高于公務(wù)員。

在此背景下，全國兩會的提案和議案中很難再不斷針對教師工資的結(jié)構(gòu)化組成部分發(fā)聲。這個時期是教師待遇相關(guān)議案和提案的低潮。1994年到2003年的10年間，只有3條關(guān)于《師范教育法》的議案與教師群體直接相關(guān)；同期的政協(xié)提案也有明顯回落。中央繼續(xù)出臺政策和法律，進(jìn)一步要求地方對教師待遇等問題進(jìn)行保障。

21世紀(jì)初：兩會呼聲回落 政策訴求零散

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著教師工資的負(fù)擔(dān)逐漸向中央轉(zhuǎn)移，針對中西部農(nóng)村學(xué)校教師的財政體制保障問題進(jìn)入大家視野。一些人大代表在呼吁制定或修改《教育投入法》《義務(wù)教育法》等宏觀教育或財政分擔(dān)方面法律中，也涉及教師待遇問題。

例如，全國人大代表胡平平在2001年提出的“建議盡快制定《義務(wù)教育投入法》”議案中，建議“農(nóng)村義務(wù)教育教師工資、事業(yè)費(fèi)一律收歸縣管，中央、省、市的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付到縣財政”。在隨后兩年中她繼續(xù)建議：將義務(wù)教育階段教師納入國家公務(wù)員系列，中央負(fù)責(zé)承擔(dān)國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的教師基本工資、津補(bǔ)貼的供給；省、市、縣級財政承擔(dān)省級地方政府出臺的教師津補(bǔ)貼等政策性工資的供給。

總的來說，此階段雖無專門針對教師待遇的議案，但人大代表也在其他教育類議案中提出了增加中央對教師工資的財政責(zé)任、建立各級政府對教師工資的分擔(dān)體制、將教師納入公務(wù)員隊伍等建議。

在此期間，政協(xié)提案還沒有針對教師待遇問題形成較為一致的訴求，2002年前后教師待遇相關(guān)提案數(shù)量達(dá)到歷史低點(diǎn)。在2000年拖欠教師工資的提案達(dá)到4條后，便迅速降低。2000年前后，關(guān)于提高教師津補(bǔ)貼、增加師資投入、教師培訓(xùn)等方面的提案很少，每年僅有1條或2條。此階段的提案更多的關(guān)注于更為宏觀的和“教育經(jīng)費(fèi)投入”相關(guān)的問題。

2006年～2013年：進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)掛鉤 呼吁建立“教育公務(wù)員”制度

2006年，義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)體制建立，教師工資的標(biāo)準(zhǔn)制定和財政壓力都進(jìn)一步收歸中央，同一地區(qū)公辦教師與公務(wù)員之間以及公辦教師群體內(nèi)部的賬面工資收入差距在進(jìn)一步縮小。

從2008年起，中央逐步增加其財政保障機(jī)制，實(shí)行了公務(wù)員和教師績效工資體制改革。與以往不同的是，各級各類學(xué)校的收費(fèi)權(quán)及定價權(quán)被逐漸限制，教師工資與公務(wù)員工資之間的硬性掛鉤機(jī)制被進(jìn)一步強(qiáng)化。近年來，國家又陸續(xù)出臺了加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育師資建設(shè)的文件，中央的財政支持逐步愈加具體和細(xì)化。

在2006年～2013年間，共有22條議案呼吁修訂《教師法》。在教師待遇方面，修法的呼聲大致分為三類：

一是細(xì)化對特定人群的待遇保障。例如，全國人大代表張淑琴自2010年起連續(xù)3年聯(lián)名30余位代表提出修改《教師法》的議案，希望社會力量所辦學(xué)校教師待遇不得低于當(dāng)?shù)赝壨惞k學(xué)校教師的待遇，并保證其醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的落實(shí)。她還建議從法律上規(guī)定對從事特殊教育的教師、民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師予以特殊津貼補(bǔ)助。全國人大代表張雅英連續(xù)兩年提出了關(guān)于依法保證企辦中職學(xué)校和幼兒園離退休教師待遇的建議。

二是繼續(xù)提高教師工資的財政保障層級，增加中央和省級政府的責(zé)任。例如，2008年全國人大代表龐麗娟提出：建議建立義務(wù)教育教師工資、待遇的中央、省(市)、縣三級政府承擔(dān)制度，其中農(nóng)村教師的國標(biāo)工資由中央、省級財政共同全額支付；教師工資的拖欠問題由中央和省級財政共同負(fù)責(zé)盡快解決。

三是試圖以轉(zhuǎn)變教師身份的方式，進(jìn)一步將教師待遇與公務(wù)員掛鉤。以周洪宇、龐麗娟等為首的全國人大代表呼吁建立的“教育公務(wù)員”制度，將教師納入國家公務(wù)員行政管理系統(tǒng)中，使得教師也能享受到公務(wù)員所享受的各種津補(bǔ)貼。

與此相應(yīng)的，2006年起與教師相關(guān)的政協(xié)提案也迅速走高，形成了30年來相關(guān)呼聲最多的時期，且對教師待遇的訴求變得更為多元化。2006年～2010年的5年中，涉及編制、確保/增加師資投入、提高教師素質(zhì)、農(nóng)村地區(qū)教師、民辦教師、住房等相關(guān)提案數(shù)量都達(dá)到了歷史峰值。

30年：中小學(xué)教師工資不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員實(shí)際收入水平

總體來說，從上世紀(jì)80年代中后期籌備《教師法》開始，就有將兩者進(jìn)行“掛鉤”為抓手推動立法的聲音，并且在1993年的《教師法》中以“不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平”規(guī)定了下來。此后，隨著分稅制改革、教師工資和津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)下放，不同地區(qū)間的教師實(shí)際待遇差異加大，兩會中難以形成較為統(tǒng)一的關(guān)于教師待遇的呼聲。

然而，隨著2001年起中央對地方教師工資的保障逐步加強(qiáng)，政協(xié)提案中關(guān)于教師待遇方面的呼聲由冰點(diǎn)逐漸回暖，人大議案中也出現(xiàn)了關(guān)于加強(qiáng)中央對教師工資保障的建議。2006年后，中央財政一邊增強(qiáng)對教師工資的保障，一邊也對地方津補(bǔ)貼等政策進(jìn)行清理，而此時兩會代表委員對教師待遇問題的關(guān)注度明顯提升，提案內(nèi)容開始愈加細(xì)化和多元，出現(xiàn)了“教育公務(wù)員”等進(jìn)一步強(qiáng)化教師和公務(wù)員待遇之間的掛鉤關(guān)系的建議。這些雖然未體現(xiàn)在2009年修訂的《教師法》中，但直至今日關(guān)于這個話題的討論依然熱烈。

今年1月20日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，對教師待遇與公務(wù)員掛鉤這個熱門問題予以正面回應(yīng)。該文件要求“核定績效工資總量時統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)毓珓?wù)員實(shí)際收入水平，確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平”。

也就是說，教師工資所掛鉤的公務(wù)員工資的具體定義，從1995年《〈教師法〉實(shí)施意見》中規(guī)定的“國家統(tǒng)計局規(guī)定的工資總額構(gòu)成的口徑統(tǒng)計的平均工資額”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)際收入水平”。30多年來，在一屆又一屆的全國人大代表和全國政協(xié)委員的共同努力下，公辦義務(wù)教育階段教師待遇和公務(wù)員待遇之間的掛鉤關(guān)系一步步被細(xì)化和強(qiáng)化。

需要注意的是，在強(qiáng)化掛鉤政策使得教師待遇得到有力政策保障的同時，該政策在落地過程中也需要應(yīng)對一些問題。例如地方財政的保障實(shí)力是否可以支撐教師待遇的整體改善；同時由于工作性質(zhì)的不同，若將公務(wù)員的激勵機(jī)制照搬到教師身上時是否需要調(diào)整；以及如果退休教師的工資發(fā)放比照公務(wù)員，是否會增加社保并軌的難度等。這些問題在接下來的實(shí)踐過程中有待進(jìn)一步思考。

(王江璐為北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所博士后，馮昕瑞為該所博士)

編者：我們希望這里是真正的圓桌會議，盡量接近理性，盡量遠(yuǎn)離口水，盡量富于建設(shè)性，談?wù)撃切奶ソ涕_始就爭論不休的教育問題。為此， 我們拉出一張“教育圓桌”。