前任在時企業(yè)偷排污水，繼任者沒有整改、影響治污

這筆生態(tài)賬 算在誰頭上(政策解讀·聚焦自然資源資產(chǎn)離任審計(下))

本報記者 齊志明

都說新官上任春風(fēng)得意，但山東膠州某鎮(zhèn)一位領(lǐng)導(dǎo)干部上任時遇到了麻煩。鎮(zhèn)上有個工業(yè)園，前任還在時，就有企業(yè)私接管道進(jìn)入排水管網(wǎng)。這位繼任者在任職后沒有采取整改措施，污水廠長期高負(fù)荷運轉(zhuǎn)，結(jié)果影響了污水處理效果。出了這樣一筆生態(tài)赤字的壞賬，責(zé)任該算在誰頭上？

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點以來，各級審計機(jī)關(guān)遇到不少問題。尤其是，一些地方存在片面追求GDP的思維慣性，部分單位不積極配合審計工作?，F(xiàn)實中，存在哪些共性難題？審計部門在“較真”時，有沒有找到解決辦法？

取證難：數(shù)據(jù)分散在多部門，審計力量相對薄弱

“取證是第一個難題?！蹦z州市審計局局長于江宏介紹，一方面，自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由環(huán)保、國土、農(nóng)林水利等多部門管理，提取難度大；另一方面，絕大多數(shù)被審計單位對自然資源資產(chǎn)的分布、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等要素掌握不全，資料不規(guī)范，“數(shù)據(jù)都不足，何談編制負(fù)債表”。此外，個別地方仍舊片面追求GDP，“我們得不到配合”。

有同樣苦水的還有福建寧德?！皩徲嬌婕胺秶鷱V，資源資產(chǎn)種類多、變動大、成因雜，信息量卻很分散?！睂幍率袑徲嬀钟嘘P(guān)負(fù)責(zé)人表示。

為長遠(yuǎn)計，不少地區(qū)要求被審計單位建立自然資源臺賬，規(guī)范登記和核算制度，為下次審計提供依據(jù)。還有的成立聯(lián)席會議，由各成員單位提供更規(guī)范、客觀、真實的數(shù)據(jù)……

不過，審計力量相對薄弱、經(jīng)驗相對不足，是各試點地區(qū)在取證時遭遇的普遍痛點。

“受現(xiàn)場審計時間、專業(yè)限制，很多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、關(guān)鍵指標(biāo)的準(zhǔn)確性真實性無法判斷?！睂幍率袑徲嬀钟嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說，評估預(yù)測資源和生態(tài)影響不容易準(zhǔn)確到位，某種程度上制約了審計效果。

山東財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院教授王愛國認(rèn)為，當(dāng)前國內(nèi)審計部門人員大多出身財務(wù)或?qū)徲嫷冉?jīng)管類專業(yè)，有資源或環(huán)保背景的不多，審計效率、質(zhì)量難以保證。

因為人力資源約束，聘請外部專家把脈問診審計內(nèi)容，成了不少試點地區(qū)的巧路子。但這個辦法能管多久？

“借助外力可以暫時滿足一時之需，但改善審計人員隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)、提高自身本領(lǐng)，才是重中之重?！闭憬徲嫃d經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一處處長王家華表示，要努力提高現(xiàn)有審計人員素質(zhì)能力，強(qiáng)化信息化審計技術(shù)培訓(xùn)；有側(cè)重地招聘自然資源和地理信息技術(shù)專業(yè)人才，改善現(xiàn)有審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)。

評價難：缺少客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)，審計結(jié)果運用不足

“評價是困擾審計部門的最大難題，一大原因在于審計部門缺少客觀的評價準(zhǔn)則。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說，2017年審計署對于地方試點工作指導(dǎo)意見中，考慮到客觀情況，只要求對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理履職情況做一個綜合評價，分“好、較好、一般、較差、差”5個等級。

“目前，我國自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記尚未完成，部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、區(qū)域界限模糊，很難對管理者、使用者和責(zé)任者進(jìn)行有效審計。”王愛國說。對此，不少一線審計人員更有感觸。

“比如，現(xiàn)在還沒有森林資源質(zhì)量評價的國家標(biāo)準(zhǔn)，審計就難以對其進(jìn)行指標(biāo)等級劃分和區(qū)間界定?！庇诮昱e例。

再如，寧德雖然初步建立了審計評價指標(biāo)，但還沒有編制負(fù)債表。國土部門提供的土地總面積與林業(yè)部門提供的土地總面積不一致，由此算出的指標(biāo)結(jié)果就不同。所以，自然資源資產(chǎn)利用程度是什么？消耗強(qiáng)度多大？生態(tài)環(huán)境破壞程度多大？這些都沒有清晰的標(biāo)準(zhǔn)，很難準(zhǔn)確評價。

評價難的直接后果就是審計結(jié)果得不到充分運用。王家華表示，自上而下都還沒有建立自然資源資產(chǎn)核算體系，審計工作缺乏數(shù)據(jù)支撐。審計結(jié)果運用缺乏權(quán)威性，后續(xù)相關(guān)工作難以開展。

評價體系在整個審計中處于上下游之間的連接位置，不可或缺。為此，不少試點地區(qū)審計部門，因地制宜探索合適的評價體系。寧德嘗試建立了一套涵蓋資源保有和消耗、環(huán)境損害和治理、生態(tài)恢復(fù)和效益、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保能力保障等5方面44項評價指標(biāo)。浙江湖州在評價指標(biāo)設(shè)置上，充分體現(xiàn)生活優(yōu)先、環(huán)境優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先價值導(dǎo)向，分3大類別、10個方面、20項基礎(chǔ)指標(biāo)，3類權(quán)重分別為5∶2∶3。

定責(zé)難：有些損害行為滯后，有些自然資源跨區(qū)域

審計有了結(jié)果，尤其是發(fā)現(xiàn)“負(fù)政績”，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任？實操中，不易界定。寧德市審計局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，很多自然資源資產(chǎn)的污染損害，都存在滯后性，有些污染環(huán)境的行為是長期的，涉及幾任領(lǐng)導(dǎo)任職期限。

比如，海洋污染潛伏性強(qiáng)、周期長，近岸海域水質(zhì)等指標(biāo)在三五年內(nèi)一般不會有太大變化，加上海洋流動性特點、海洋突發(fā)事件影響，責(zé)任主體難以明確。

另外，有些自然資源具有跨區(qū)域性，如河流等，大多跨越多個行政轄區(qū)，通常伴隨著上游污染對下游生態(tài)的破壞。如此，無法簡單地界定領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

還有的自然資源資產(chǎn)價值不明，責(zé)任難以量化和管控?！澳玫V產(chǎn)資源來說，價值估計的穩(wěn)定性較差。如何將領(lǐng)導(dǎo)干部的履職行為與自然資源資產(chǎn)價值變化關(guān)聯(lián)起來，并相應(yīng)按經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要求獲取證據(jù)準(zhǔn)確界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這在審計實踐中存在較大難度?！蓖鯋蹏f。

“遺留問題看整改、潛在問題看對策、常規(guī)問題看決策。”于江宏說，針對不同問題，采取不同的責(zé)任認(rèn)定方式。屬于歷史問題整改不到位，被審計干部就要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在膠州，3人因履行土地、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)不到位被取消年終評優(yōu)資格。

“相比經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計還是新事物。需要審計、組織、紀(jì)檢、監(jiān)察、國土、水利、環(huán)保等多部門共同推進(jìn)，明確清晰的定責(zé)規(guī)范?！蓖舻氯A說。