黨的十九大提出,“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！敝袊厣鐣髁x新時代社會主要矛盾的論斷成為分析中國問題的重要依據(jù)。民族地區(qū)發(fā)展問題事關民族團結、邊疆穩(wěn)定、民族認同,向來受到黨和國家的高度關注。新中國成立以來,中央不斷加大對民族地區(qū)的支持力度,民族地區(qū)生產(chǎn)力不斷提升、公共產(chǎn)品供給和地方治理能力不斷增強,民族關系的大局越來越好,民族團結的基礎不斷穩(wěn)固,民族認同的程度得到提升。但由于區(qū)位、自然、資源、地理、歷史等條件限制,民族地區(qū)發(fā)展中的一些普遍性問題仍然沒有得到徹底解決,“我們的民族工作也面臨著一些新的階段性特征”。主要表現(xiàn)為:“改革開放和社會主義市場經(jīng)濟帶來的機遇和挑戰(zhàn)并存,民族地區(qū)經(jīng)濟加快發(fā)展的勢頭和發(fā)展低水平并存,國家對民族地區(qū)支持力度持續(xù)加大和民族地區(qū)基本公共服務能力建設仍然薄弱并存,各民族交往交流交融趨勢增強和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存,反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區(qū)暴力恐怖活動活躍多發(fā)并存?！卑l(fā)展不協(xié)調、不充分仍然是當前制約推進民族工作的關鍵問題。

推進民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展存在新的機遇。一是習近平新時代中國特色社會主義思想成為推動民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展的理論依據(jù),全面指導相關理論研究和制度建設。二是我國民族地區(qū)已經(jīng)形成部分以自治、法治、德治相融合為特征的特色法治文化,以民族區(qū)域自治為核心的特色法治體系,為推動民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展提供了有力保障。三是民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展不是同等發(fā)展、平衡發(fā)展、均等發(fā)展,而是在承認民族及民族地區(qū)特點和差異的基礎上,實現(xiàn)民族地區(qū)與其他地區(qū)、民族地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間以及民族地區(qū)經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面的可持續(xù)、開放式均衡發(fā)展,這已成為共識。四是中央已提出“深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”要求,并且東西部扶貧協(xié)作和對口支援結對關系已經(jīng)制度化、常態(tài)化,脫貧攻堅全面展開,民族地區(qū)奔小康行動深入實施,民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展實踐探索也正在積極推進。

民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展需要發(fā)揮法治優(yōu)勢?！胺ㄖ问前l(fā)展的可靠保障?！贝龠M民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展更需要確立良好的法治意識和法治精神,充分發(fā)揮法治的優(yōu)勢功能。民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展的法治保障必須面向民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展的科學需要,依托法治尤其是民族地區(qū)法治的特色優(yōu)勢,從立法、執(zhí)法、司法、法治意識等多方面協(xié)同實現(xiàn)“法治供給”。為此,必須首先界定好民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展及其相關“法治供給”。就前者而言,民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展具有多層次、多維度特征,具體包括不同民族地區(qū)的協(xié)調發(fā)展、民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、民族地區(qū)與其他地區(qū)的協(xié)調發(fā)展以及民族地區(qū)經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面。就后者而言,民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展的“法治供給”應當“堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路”,將統(tǒng)一與自治相結合、民族因素與區(qū)域因素相結合,在依法治國的框架下發(fā)揮法治優(yōu)勢,加強制度創(chuàng)新、增強法律保障。

形成“1+N”的民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展法律保障體系。推動民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展,必須堅持立法先行,開展科學立法。我國現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》僅適用于民族自治地方,無法適用于非民族自治地方的少數(shù)民族地區(qū)以及其他地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)之間的協(xié)作支援等活動。民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展具有多層次、多維度特征,必須從全國與地方相結合、整體與部分相結合的角度形成多層次的民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展法律保障體系。具體而言,可以“三步走”:第一步,按照“頂層設計+試點探索”的思路,由國務院出臺民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展相關通知或意見,選擇部分地方試點探索,先行先試,封閉運行。對于可能與法律相沖突的事項,可以由立法機關根據(jù)實際情況決定在一定期限內(nèi)由指定的試點地方停止適用部分立法條文。第二步,在制定全國性專門法律的時機和條件成熟以前,由全國人大常委會授權國務院制定《中華人民共和國民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展促進條例》,同時完善《民族區(qū)域自治法》,建立有效促進民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展的民族區(qū)域自治制度,完善財政、稅收、金融及其他相關領域法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定。第三步,在制定法律的時機和條件成熟后,由全國人大常委會制定一部全國性專門法律《中華人民共和國民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展促進法》,最終建立“1+N”的民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展法律保障體系。

建立民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展的“五大機制”。一是城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制。核心是要協(xié)調好政府與市場在民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展中的關系并將之納入法律調整范圍,既要注意充分發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)要素資源配置中的決定性作用,破除城鄉(xiāng)要素配置障礙,釋放城鄉(xiāng)要素資源價值,有效發(fā)揮政府在推進民族地區(qū)與其他地區(qū)之間和民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間基本公共服務均等化中的積極作用,引導更多要素資源向民族地區(qū)尤其是民族地區(qū)的農(nóng)村配置。二是長效的對口支援機制。通過改革破解制約對口支援的體制、機制和制度障礙,將發(fā)達地區(qū)對口支援民族地區(qū)發(fā)展予以制度化,由《中華人民共和國民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展促進法》《中華人民共和國民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展促進條例》規(guī)定。三是內(nèi)生開放型合作機制。應當按照“五大發(fā)展”理念,圍繞民族地區(qū)實際,深度挖掘少數(shù)民族文化傳統(tǒng)和區(qū)域特色,走具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路,同時圍繞特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)形成開放跨越式發(fā)展格局。四是收益公平分享機制。利用好跨區(qū)域碳匯交易、排污權交易、建設用地指標交易等制度,構建民族地區(qū)與其他地區(qū)之間,以及民族地區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)、不同群體之間公平分享改革發(fā)展成果的長效法律機制。五是共建共享共擔的治理機制。立足民族特色和中國實踐,以創(chuàng)新社會治理為抓手,建立自治、法治、德治相融合的共商、共識、共建、共享、共擔的社會治理機制。

提升民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展的法治保障效果。法律實施是法律的生命力所在,也是民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展法治保障的“歸屬”。民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展法治保障效果是由法律適用和法律意識共同形成。要提升民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展的法治保障效果,首先就必須不斷提升相關群體的法治意識。這就需要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等平臺優(yōu)勢,積極發(fā)揮法學院校、市場主體以及其他相關主體的專業(yè)優(yōu)勢,通過提供立法評估、參與社會治理、開展法治宣傳、舉辦“法治進課堂”、聘請法律顧問、宣講法治故事等多種形式,提升相關群體尊法守法用法的意識和能力。其次,必須推進嚴格執(zhí)法,明確各級政府在民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展中的角色與職責,科學界定相關公權力行使主體及其公權力的邊界,加強程序規(guī)則和績效評價制度建設,強化法定職責的實施效果。此外,公正司法仍然是民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展法治保障的關鍵環(huán)節(jié)。民族地區(qū)及其協(xié)調發(fā)展的特殊性決定了對公正司法的特殊需要。一方面,民族地區(qū)協(xié)調發(fā)展相關糾紛具有多樣性,涉訴糾紛跨區(qū)域特征明顯,需要從全國層面推進相關司法制度的完善。另一方面,在全國司法體制改革背景下,應當注意實現(xiàn)統(tǒng)一與自治相結合、普遍性與特殊性相結合,發(fā)展具有民族區(qū)域特色的司法制度。