主持人：本報(bào)記者 徐 雋 倪 弋

嘉 賓：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員 莫紀(jì)宏

中國(guó)人民大學(xué)教授 胡錦光

武漢大學(xué)教授 秦前紅

編者按：黨的十九大報(bào)告提出，“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征”，并對(duì)健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會(huì)主義民主政治作出部署。如何正確理解十九大報(bào)告的相關(guān)論述，如何深入貫徹落實(shí)十九大精神？我們推出“對(duì)話(huà)·新征程 新作為”欄目，邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者解讀十九大報(bào)告相關(guān)精神，敬請(qǐng)關(guān)注。

黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”這是黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中首次引入“合憲性審查”的概念。什么是合憲性審查？推進(jìn)合憲性審查有何重大意義？合憲性審查應(yīng)該審查什么？怎么審查？記者邀請(qǐng)了3位專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行解讀。

抓住“依憲治國(guó)”的關(guān)鍵一環(huán)

記者：什么是合憲性審查？推進(jìn)合憲性審查有何重大意義？

莫紀(jì)宏：合憲性審查是由有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國(guó)家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)的行為進(jìn)行審查，并對(duì)發(fā)現(xiàn)違反憲法的問(wèn)題予以糾正，以維護(hù)憲法的權(quán)威。合憲性審查所要解決的問(wèn)題是違憲問(wèn)題，目的是維護(hù)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施，制度功能是推進(jìn)“依憲治國(guó)”和“依法治國(guó)”價(jià)值要求的實(shí)現(xiàn)。

黨的十九大報(bào)告中首次明確提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，可以說(shuō)抓住了“依憲治國(guó)”的關(guān)鍵一環(huán)，真正解決了保障憲法實(shí)施最后一公里的問(wèn)題。至此，違反憲法的行為都應(yīng)該接受合憲性審查的監(jiān)督，違反憲法的現(xiàn)象都能夠通過(guò)合憲性審查工作予以糾正。

胡錦光：現(xiàn)代國(guó)家普遍制定了憲法，制定憲法的國(guó)家通常都依據(jù)本國(guó)國(guó)情，建立了相應(yīng)的監(jiān)督憲法實(shí)施制度，即合憲性審查。這一制度目的在于一旦出現(xiàn)違憲行為，能夠及時(shí)糾正，以保證憲法的全面、有效實(shí)施。憲法如果缺乏有力保障，憲法的價(jià)值和功能就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。我國(guó)憲法明確規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

黨的十九大報(bào)告首次提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，為保障法治統(tǒng)一性、維護(hù)憲法權(quán)威提供了堅(jiān)實(shí)的政策依據(jù)和行動(dòng)指南，有助于解決束縛法治建設(shè)的瓶頸問(wèn)題，為深入全面推進(jìn)依法治國(guó)提供強(qiáng)大動(dòng)力。

秦前紅：經(jīng)過(guò)多年的法治建設(shè)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。龐大的法律體系如何保持內(nèi)部和諧一致？黨的十九大報(bào)告中首次明確提出的“推進(jìn)合憲性審查工作”，就是要解決法律法規(guī)和憲法發(fā)生沖突等問(wèn)題，把推動(dòng)憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威的目標(biāo)通過(guò)具體的制度予以落實(shí)。

把規(guī)范性文件納入備案審查

記者：合憲性審查具體審查什么？怎樣審查？

秦前紅：從學(xué)理上看，合憲性審查一般包括兩種情況：一種是審查法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件是不是跟憲法相沖突；另一種是解決實(shí)際工作中的爭(zhēng)議，尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)限爭(zhēng)議，比如有些機(jī)關(guān)說(shuō)“這事歸我干”、或者“這些事不歸我管”，出現(xiàn)分歧就需依靠憲法解決。此外，由于憲法條文許多是原則性規(guī)定，有些還比較抽象，憲法條文到底是什么含義，需要權(quán)威解釋。有了合憲性審查機(jī)制之后，憲法解釋也是題中之義。憲法解釋機(jī)制和合憲性審查機(jī)制是互為依憑的。

我認(rèn)為，合憲性審查工作大致有以下幾種情況：首先是全國(guó)人大常委會(huì)以及地方各級(jí)人大常委會(huì)可以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違憲問(wèn)題；其二，2004年，全國(guó)人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)下正式設(shè)立法規(guī)備案審查室，負(fù)責(zé)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和司法解釋開(kāi)展審查研究，糾正其中存在的違憲違法問(wèn)題；第三，法院和檢察院在辦理案件時(shí)發(fā)現(xiàn)違憲的情況，也可以提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查、解釋。

莫紀(jì)宏：已經(jīng)開(kāi)展多年的“備案審查”實(shí)際上就是廣義上的合憲性審查，主要是對(duì)規(guī)范性文件的合憲性、合法性以及適當(dāng)性進(jìn)行審查。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序；黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。”可以看到，黨的十八大以來(lái)，備案審查的監(jiān)督力度明顯增強(qiáng)，備案審查不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)新制定的行政法規(guī)、司法解釋的“全覆蓋”，今年以來(lái)還將新制定的地方性法規(guī)也納入審查范圍。

讓合憲性審查動(dòng)起來(lái)

記者：在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何做好合憲性審查工作？

秦前紅：推進(jìn)合憲性審查需要做到“知行合一”，不僅要從思想上樹(shù)立憲法的地位和權(quán)威，還要通過(guò)實(shí)施來(lái)貫徹和體現(xiàn)憲法權(quán)威。怎么保證“知行合一”呢？這就需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，由專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍來(lái)依法進(jìn)行合憲性審查，以確保合憲性審查工作的規(guī)范化和常態(tài)化。

黨的十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”，因此，在構(gòu)建合憲性審查制度、設(shè)立合憲性審查機(jī)構(gòu)時(shí)，必須堅(jiān)持和確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度。

在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上，通過(guò)設(shè)置合憲性審查的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，由機(jī)構(gòu)提出建議，最后通過(guò)人大監(jiān)督的方式糾正違憲行為，這樣比較有利于建立符合中國(guó)國(guó)情的合憲性審查制度，推進(jìn)法治進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的目標(biāo)。

莫紀(jì)宏：合憲性審查是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)性工作，必須由憲法和相關(guān)法律所規(guī)定的專(zhuān)門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)依法進(jìn)行，才能保證合憲性審查活動(dòng)自身的權(quán)威性和法律效力。我認(rèn)為，從當(dāng)下制度安排看，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法法的規(guī)定，合憲性審查工作應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行，合憲性審查的對(duì)象是“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”，對(duì)合憲性審查的請(qǐng)求應(yīng)該由“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”提出。

黨的十九大報(bào)告明確提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，首先要在實(shí)踐中將現(xiàn)行立法法的相關(guān)規(guī)定付諸實(shí)踐，讓合憲性審查制度“動(dòng)起來(lái)”“活起來(lái)”“用起來(lái)”，讓?xiě)椃ㄕ嬲蔀榕袛嗳藗冃袨閷?duì)錯(cuò)的是非標(biāo)準(zhǔn)，成為判斷規(guī)范性文件是否“合憲”的裁判規(guī)則。

胡錦光：合憲性審查的方式包括預(yù)防性審查，即在法律文件生效前進(jìn)行審查；原則審查，即在法律文件生效以后、發(fā)生具體案件前進(jìn)行審查；具體案件審查，即在法律文件生效以后，對(duì)具體案件的審查。

對(duì)法律文件的合憲性審查，哪些情況下可以進(jìn)行抽象審查，哪些情況下可以進(jìn)行案件審查，還需要具體區(qū)分、進(jìn)一步明確合憲性審查的方式。例如，在案件審查的情況下，初審法院在審理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)法律文件存在與憲法相抵觸的爭(zhēng)議時(shí)，能否提請(qǐng)審查？又比如，除最高人民法院以外的下級(jí)人民法院在審理案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)法律文件存在與憲法相抵觸的爭(zhēng)議時(shí)，是通過(guò)最高人民法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審查，還是直接向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審查？這些問(wèn)題都需要厘清。