23個(gè)聯(lián)合懲戒備忘錄密集出臺(tái)失信者或無(wú)東山再起可能

中國(guó)需要個(gè)人破產(chǎn)制度寬容創(chuàng)業(yè)失敗

□　本報(bào)記者 　　萬(wàn)靜

□　本報(bào)通訊員 王晶 馬家玉

“沒有個(gè)人破產(chǎn)制度的企業(yè)破產(chǎn)法，只能算半部破產(chǎn)法。”中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光教授說(shuō)，“破產(chǎn)程序，實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)資源的重新配置。完整的破產(chǎn)制度，能夠促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定作用。在這個(gè)意義上說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不能沒有個(gè)人破產(chǎn)制度?！?/span>

9月6日，“企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施十周年研討會(huì)”在法制日?qǐng)?bào)社舉行。李曙光教授等與會(huì)專家呼吁早日出臺(tái)個(gè)人破產(chǎn)法，或?qū)€(gè)人破產(chǎn)制度寫入企業(yè)破產(chǎn)法中。

個(gè)人破產(chǎn)制度的核心是豁免個(gè)人債務(wù)。但同時(shí)在一定期限內(nèi)對(duì)破產(chǎn)者的收入嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)破產(chǎn)者的消費(fèi)嚴(yán)格限制。對(duì)破產(chǎn)者的消費(fèi)限制與有關(guān)部門對(duì)“老賴”的限制很相似。

不同的是，“老賴”基于失信受到種種限制后，債務(wù)不會(huì)減少一分錢。而個(gè)人破產(chǎn)制度中，破產(chǎn)人受到各種限制后，債務(wù)會(huì)獲得豁免，還有東山再起的可能。

聯(lián)合懲戒讓失信者處處受限

守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒是社會(huì)信用體系建設(shè)的一項(xiàng)核心機(jī)制。作為這項(xiàng)工作的主要負(fù)責(zé)部門，發(fā)改委在推動(dòng)違法失信聯(lián)合懲戒方面，力度空前。

據(jù)記者梳理，從2015年12月24日發(fā)改委會(huì)同中國(guó)證監(jiān)會(huì)等22家單位，簽署《關(guān)于對(duì)違法失信上市公司相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒措施合作備忘錄的通知》，截至2017年8月底，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同人民銀行、交通運(yùn)輸部、國(guó)家郵政局等20個(gè)部門，聯(lián)合簽署《關(guān)于對(duì)運(yùn)輸物流行業(yè)嚴(yán)重違法失信市場(chǎng)主體及其有關(guān)人員實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，短短20個(gè)月的時(shí)間里，發(fā)改委共出臺(tái)23個(gè)違法失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄。

據(jù)發(fā)改委財(cái)政金融司副司長(zhǎng)徐曉波介紹，這23個(gè)聯(lián)合懲戒備忘錄包括稅收征管、金融、司法、食品藥品、安全生產(chǎn)、保險(xiǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保等領(lǐng)域，五十多個(gè)政府部門共同參與合作，使得針對(duì)違法失信行為的聯(lián)合懲戒所輻射的范圍越來(lái)越廣，社會(huì)影響力來(lái)越大，治理效果也越來(lái)越明顯。截至今年6月，我國(guó)累計(jì)公布失信被執(zhí)行人761萬(wàn)例，限制733萬(wàn)人次購(gòu)買飛機(jī)票；限制276萬(wàn)人次購(gòu)買列車軟臥、高鐵、其他動(dòng)車組一等座以上車票；84萬(wàn)名失信被執(zhí)行人主動(dòng)履行義務(wù)。

個(gè)人破產(chǎn)本質(zhì)上是寬容失敗

“對(duì)于違法失信進(jìn)行聯(lián)合懲戒的實(shí)質(zhì)在于約束和限制?！比珖?guó)律協(xié)破產(chǎn)與重組專業(yè)委員會(huì)主任、北京市煒衡律師事務(wù)所高級(jí)合伙人尹正友說(shuō)。

尹正友認(rèn)為，2016年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，算是構(gòu)建了信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的基本框架?！吨笇?dǎo)意見》力圖健全約束和懲戒失信行為機(jī)制，具體懲戒措施包括：降低信用等級(jí)，向社會(huì)公開，依法依規(guī)限制行政許可，限制市場(chǎng)準(zhǔn)入，限制新增項(xiàng)目審批核準(zhǔn)，限制擔(dān)任法定代表人和董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，限制股票上市，限制銀行信貸，限制購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)，限制乘坐飛機(jī)、高鐵等。綜觀上述這23個(gè)聯(lián)合懲戒備忘錄，基本體現(xiàn)的意思都是“約束和限制”。

但是尹正友認(rèn)為，在針對(duì)失信聯(lián)合懲戒之“網(wǎng)”越織越密的同時(shí)，是否考慮到這些失信者都是“老賴”？“老賴”和“無(wú)力償還者”是否能混為一談？實(shí)際上這個(gè)群體中有相當(dāng)一部分屬于創(chuàng)業(yè)失敗，并非有意拖賴欠款。對(duì)于這些人，國(guó)家是否應(yīng)該提供一個(gè)制度出口，比如個(gè)人破產(chǎn)制度，來(lái)給他們一個(gè)“重啟”的機(jī)會(huì)。個(gè)人破產(chǎn)制度本質(zhì)上是一種寬容失敗的制度。

中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員陳夏紅認(rèn)為，盡管我國(guó)沒有個(gè)人破產(chǎn)的概念，但是當(dāng)前個(gè)人破產(chǎn)事實(shí)上大量存在，有些“執(zhí)行難”的案件其實(shí)已經(jīng)無(wú)法執(zhí)行。個(gè)人破產(chǎn)制度的建立可以使相當(dāng)一部分確實(shí)“無(wú)法執(zhí)行”的案件通過(guò)宣布破產(chǎn)予以化解。然而，由于個(gè)人破產(chǎn)制度的缺失，在債務(wù)人無(wú)力償債的情形下，債務(wù)人本人不能申請(qǐng)破產(chǎn)，債權(quán)人也無(wú)法申請(qǐng)債務(wù)人的破產(chǎn)，一些債權(quán)債務(wù)成為“爛賬”，長(zhǎng)期纏繞著債權(quán)人和債務(wù)人，讓雙方都背負(fù)著包袱，實(shí)質(zhì)上對(duì)兩者的利益都造成損害。

深圳利用特區(qū)立法權(quán)躍躍欲試

個(gè)人破產(chǎn)制度應(yīng)該如何構(gòu)建？中國(guó)人民大學(xué)破產(chǎn)法研究中心副主任、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授徐陽(yáng)光介紹，香港特別行政區(qū)對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)制度的規(guī)定值得我們借鑒。

香港行政特區(qū)對(duì)個(gè)人破產(chǎn)程序的開展嚴(yán)格受法院監(jiān)管，并以債務(wù)人資產(chǎn)作為實(shí)行不同的破產(chǎn)程序的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。一旦法院向債務(wù)人頒布破產(chǎn)令，破產(chǎn)人就必須立即將其所有的資產(chǎn)交給受托人管理。破產(chǎn)人必須披露全部財(cái)產(chǎn)及債權(quán)，包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、現(xiàn)金、有價(jià)證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等等，不得有隱瞞、轉(zhuǎn)移等行為，也不得在破產(chǎn)前后攜帶財(cái)產(chǎn)離開香港，否則都屬犯罪。破產(chǎn)管理署會(huì)保證破產(chǎn)人獲得收入后，保留足夠應(yīng)付其本人及家庭合理需要的部分，包括住房、飲食、衣服、教育、交通、醫(yī)療、所得稅等開支。破產(chǎn)人的生活還將受到諸多限制：不準(zhǔn)有較高價(jià)的物品，須變賣豪華家具，改用普通家具；不能購(gòu)買房屋；不能有奢侈性消費(fèi)，如乘坐出租車、出國(guó)旅行、到高級(jí)餐館吃飯、買名牌衣物、出入娛樂場(chǎng)所；不能申請(qǐng)信用卡；100港幣或以上的信貸，事前都必須披露破產(chǎn)身份，等等。

對(duì)于如何構(gòu)建我國(guó)內(nèi)地的個(gè)人破產(chǎn)法律制度，深圳的法律界走在了全國(guó)前列。2017年年初，深圳市中級(jí)人民法院向深圳市人大常委會(huì)提交了個(gè)人破產(chǎn)立法調(diào)研報(bào)告及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例(立法建議稿)》。

在此建議稿中，對(duì)個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)程序作出了詳細(xì)規(guī)定，設(shè)計(jì)了個(gè)人破產(chǎn)清算普通程序和個(gè)人重整普通程序、小額個(gè)人破產(chǎn)清算簡(jiǎn)易程序和小額個(gè)人重整特別程序四種程序。為了應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的大量個(gè)人破產(chǎn)案件產(chǎn)生，并鼓勵(lì)個(gè)人用未來(lái)收入償還債務(wù)獲得新生，建議稿對(duì)小額個(gè)人重整特別程序的適用對(duì)象做了明確，即“事實(shí)清楚、債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、債務(wù)人財(cái)產(chǎn)或債權(quán)總額在100萬(wàn)元以下的小額破產(chǎn)案件”。

北京大成(廣州)律師事務(wù)所池偉宏律師認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)較差，“老賴”橫行。因此，個(gè)人破產(chǎn)制度應(yīng)規(guī)定一個(gè)較長(zhǎng)的“監(jiān)管”期限，比如7年。如破產(chǎn)者不遵守相關(guān)規(guī)定，應(yīng)延長(zhǎng)3至5年不等期限。

個(gè)人破產(chǎn)后更容易東山再起

見證了民營(yíng)企業(yè)主“跑路潮”的溫州中級(jí)人民法院副院長(zhǎng)潘光林認(rèn)為，破產(chǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可避免的客觀現(xiàn)象。破產(chǎn)不“倒霉”，更不是“懲戒”，相反，是對(duì)債務(wù)人的一種有效保護(hù)。

潘院長(zhǎng)分析，對(duì)企業(yè)主來(lái)說(shuō)，一旦申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，債權(quán)人就暫時(shí)不能追究債權(quán)。這樣，企業(yè)主有了喘息的時(shí)間，可以想辦法重整或者和解。對(duì)投資人來(lái)說(shuō)，通過(guò)公開、公平的法律程序清算企業(yè)債務(wù)，人身安全也得到了保障，不需要采取極端方式躲債，也避免了暴力討債事件的發(fā)生。對(duì)債權(quán)人來(lái)說(shuō)，可以得到公開、公平、公正的債務(wù)清償，也是對(duì)債權(quán)的保護(hù)。

2011年下半年，溫州民間借貸局部金融風(fēng)波爆發(fā)，民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨著前所未有的困境，倒閉、企業(yè)主“跑路”等現(xiàn)象相繼出現(xiàn)，有的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者甚至付出了生命的代價(jià)。但溫州大量家族企業(yè)，由于公司治理方式、財(cái)務(wù)制度等不規(guī)范，申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)尤為困難。由于個(gè)人破產(chǎn)法律制度的缺失，申請(qǐng)個(gè)人破產(chǎn)就更無(wú)從談起了，很多企業(yè)主只好選擇“跑路”。

寬容失敗有利于推動(dòng)“雙創(chuàng)”

“老賴”一詞正在被泛用。很多人誤以為只要不執(zhí)行法院判決就是“老賴”。實(shí)則不然。確實(shí)無(wú)財(cái)產(chǎn)可執(zhí)行的，不能被稱為“老賴”?！袄腺嚒碧刂赣胸?cái)產(chǎn)但拒絕執(zhí)行或逃避執(zhí)行的人。

徐陽(yáng)光介紹，最高院曾經(jīng)對(duì)“失信被執(zhí)行人”(俗稱“老賴”)有過(guò)定義，即被執(zhí)行人具有履行能力而不履行生效法律文書確定的義務(wù)，并具有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其納入失信被執(zhí)行人名單，依法對(duì)其進(jìn)行信用懲戒。(一)以偽造證據(jù)、暴力、威脅等方法妨礙、抗拒執(zhí)行的；(二)以虛假訴訟、虛假仲裁或者以隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等方法規(guī)避執(zhí)行的；(三)違反財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度的；(四)違反限制高消費(fèi)令的；(五)被執(zhí)行人無(wú)正當(dāng)理由拒不履行執(zhí)行和解協(xié)議的；(六)其他有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務(wù)的。

由此可見，“老賴”的核心特征是“有錢不還”。聯(lián)合懲戒針對(duì)的是這部分人，而不針對(duì)無(wú)償還能力的人。

對(duì)于確實(shí)無(wú)償還能力的人，應(yīng)允許其申請(qǐng)破產(chǎn)，通過(guò)破產(chǎn)保護(hù)程序，重整個(gè)人債務(wù)或者豁免個(gè)人債務(wù)。

李曙光認(rèn)為，目前我國(guó)實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)已初步具備條件。近年來(lái)，隨著央行個(gè)人征信系統(tǒng)的不斷完善、《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的施行，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在民事司法領(lǐng)域中的廣泛應(yīng)用，尤其是“全國(guó)法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢”等平臺(tái)的建成，金融系統(tǒng)之間的互聯(lián)，客觀上為個(gè)人破產(chǎn)法的出臺(tái)提供了技術(shù)條件。企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施10年來(lái)，也為立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)升級(jí)破產(chǎn)機(jī)制積累了大量經(jīng)驗(yàn)，以破產(chǎn)管理人為核心的破產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)已悄然崛起。特別是社會(huì)各界對(duì)于破產(chǎn)理念的接受程度，有了明顯提高，這些都為個(gè)人破產(chǎn)立法的啟動(dòng)提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

最高人民法院也對(duì)建立個(gè)人破產(chǎn)制度給予回應(yīng)。2017年6月15日，最高院在對(duì)“潘定心提出的建立和實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)制度建議的答復(fù)”中稱，“建立和實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)制度，有利于陷入嚴(yán)重財(cái)務(wù)困境的個(gè)人或家庭，依法通過(guò)個(gè)人破產(chǎn)程序，免除一定的債務(wù)，使其能夠重新通過(guò)努力實(shí)現(xiàn)正常的生產(chǎn)和生活……實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)制度需要全國(guó)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)予以立法。全國(guó)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)在總結(jié)《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上將適時(shí)制定個(gè)人破產(chǎn)法。最高人民法院一定積極配合國(guó)家有關(guān)部門的工作，推動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)制度的實(shí)施?！?/p>

啟動(dòng)和推動(dòng)建立我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)法律制度，對(duì)于創(chuàng)業(yè)失敗者來(lái)講，是一個(gè)東山再起的機(jī)會(huì)。有了個(gè)人破產(chǎn)制度，對(duì)于“雙創(chuàng)”(大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新)也會(huì)是重大利好。