當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在走新型城鎮(zhèn)化道路方面取得了一系列積極成果,但也面臨著不少問題與制約。因此,亟須推進(jìn)其行政管理體制方面的改革,進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)一般指產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)、城鎮(zhèn)化水平高并對周邊地區(qū)具有較強(qiáng)的集聚輻射帶動(dòng)能力的鎮(zhèn),其發(fā)展主要依靠內(nèi)生動(dòng)力。當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在走新型城鎮(zhèn)化道路方面取得了一系列積極成果,但也面臨著不少問題與制約。因此,亟須推進(jìn)其行政管理體制方面的改革,以進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

快速發(fā)展還存在一些制約

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)自主發(fā)展權(quán)不足,鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展受限。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對轄區(qū)和周邊地區(qū)具有較強(qiáng)的集聚輻射帶動(dòng)能力,發(fā)展勁頭足。而與之相對應(yīng)的卻是鎮(zhèn)政府投資項(xiàng)目審批核準(zhǔn)的權(quán)力不足,在一定程度上抑制了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的投資活力;規(guī)劃建設(shè)行政審批權(quán)力不足,制約著發(fā)展軟硬環(huán)境的改善速度;文化衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展的自主權(quán)不足,制約著公共服務(wù)效率和質(zhì)量的提升;鎮(zhèn)政府權(quán)力與責(zé)任不對等的矛盾突出,制約著鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的快速發(fā)展及其對周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)缺乏,鎮(zhèn)域市場社會(huì)環(huán)境監(jiān)管乏力。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)社會(huì)文化事務(wù)量大面廣,公共安全、環(huán)境資源、市場秩序等監(jiān)管任務(wù)繁重。而行政執(zhí)法權(quán)在區(qū)縣部門,鎮(zhèn)政府不具備執(zhí)法主體資格,對一些違法行為無權(quán)查處,只有發(fā)現(xiàn)、制止、報(bào)告的責(zé)任,存在“看得見管不著,管得著看不見”的突出問題,且多項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)分屬于區(qū)縣20多個(gè)部門,容易產(chǎn)生多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法,造成鎮(zhèn)政府“不得不管”但又“無權(quán)去管、難以管好”的局面。

機(jī)構(gòu)設(shè)置過度專業(yè)化,行政效率和服務(wù)質(zhì)量待提升。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位設(shè)置一定程度上存在著與當(dāng)前的行政體制和社會(huì)分化程度不相適應(yīng)的專業(yè)化傾向。鎮(zhèn)政府七站八所林立,服務(wù)協(xié)同比較困難。鎮(zhèn)政府黨政綜合辦事機(jī)構(gòu)、鎮(zhèn)屬事業(yè)單位、區(qū)縣部門派駐機(jī)構(gòu)多達(dá)20余個(gè),各站所人員高度分散,忙閑不均,統(tǒng)一調(diào)度、資源整合、服務(wù)協(xié)同難;群眾辦事門難找、人難尋,往往辦一件事要進(jìn)多個(gè)門,行政效率和服務(wù)質(zhì)量難提高。比如,鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)工作分別由幾個(gè)部門負(fù)責(zé),不利于“三農(nóng)”工作面上統(tǒng)籌,特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目資金爭取、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,造成資源浪費(fèi),制約農(nóng)業(yè)發(fā)展。

人事管理權(quán)分離,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員積極性待提高。相關(guān)條例嚴(yán)禁行政與事業(yè)混編混崗使用,如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真做到專崗專責(zé),工作人員需求量就特別大,各崗位工作量卻難以飽和,必然導(dǎo)致人力資源大量閑置。但行政編制與事業(yè)編制在工資待遇、考核評價(jià)、晉升通道都存在差異,“同工不同身份”“同工不同酬勞”、苦樂不均等問題十分突出,相關(guān)人員的工作積極性就受到影響。與此同時(shí),還存在著區(qū)縣部門派駐機(jī)構(gòu)工作人員用管分離的情況,即區(qū)縣部門派駐機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物均由區(qū)縣部門管理,而主要由鎮(zhèn)黨委政府使用,鎮(zhèn)政府“管事?lián)?zé)但不管人”,鎮(zhèn)黨委政府難以統(tǒng)籌派駐機(jī)構(gòu)服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

有序推進(jìn)行政管理體制改革

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展過程中,行政管理體制改革由于法律法規(guī)限制、下放權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)縣部門下放權(quán)力積極性不高等方面的影響,關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的重要權(quán)限下放還不夠大,下放權(quán)限實(shí)用性還不強(qiáng)、配套性關(guān)聯(lián)性政策也比較缺乏,亟須進(jìn)一步推進(jìn)這方面的改革。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革要立法先行。比如由各省(市區(qū))制定專門的意見或辦法,按照法定程序?qū)^(qū)縣部門權(quán)力下放作出授權(quán)、提出明確要求、進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,就下放權(quán)力的種類、事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、程序和法律后果等作出統(tǒng)一規(guī)定,做到重大改革于法有據(jù)。根據(jù)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際水平,從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展速度、人口吸納能力、轄區(qū)面積、公共服務(wù)能力、行政管理水平、交通區(qū)位、城鎮(zhèn)化水平等方面,制定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的認(rèn)定指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。凡是達(dá)到認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),根據(jù)相關(guān)意見或辦法,直接行使相關(guān)的行政審批權(quán)和執(zhí)法權(quán),并授予其對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分行政審批和執(zhí)法權(quán)限。

下放權(quán)力應(yīng)開展風(fēng)險(xiǎn)評估并分類建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制?？山M織相關(guān)專家對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行使區(qū)縣部門擬下放的審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)所面臨的各類風(fēng)險(xiǎn),如專業(yè)技術(shù)能力不足、權(quán)力濫用等開展風(fēng)險(xiǎn)評估并確立風(fēng)險(xiǎn)等級。比如,可分資源環(huán)境、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)治理等類別。對那些目標(biāo)鎮(zhèn)因?qū)I(yè)技術(shù)能力不足、監(jiān)管不到位等,在承接擬下放的行政審批事項(xiàng)和行政執(zhí)法事項(xiàng)等方面,可能導(dǎo)致的對土地資源、生態(tài)環(huán)境、公共安全、市場秩序、社會(huì)治安等造成破壞或危害的風(fēng)險(xiǎn),可設(shè)立不可逆程度確立風(fēng)險(xiǎn)等級。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級再確定下放的行政審批事項(xiàng)和行政執(zhí)法事項(xiàng),并對下放的審批事項(xiàng)和執(zhí)法事項(xiàng)建立健全權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。

下放權(quán)力應(yīng)實(shí)行集中行政審批和綜合行政執(zhí)法。為便于集中監(jiān)督并避免職能交叉,可將下放到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)開展集中行政審批和綜合行政執(zhí)法,并對集中行政審批和綜合執(zhí)法的執(zhí)行主體、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序、法律后果、考核辦法和責(zé)任追究等作出具體規(guī)定。區(qū)縣部門要為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開通行政審批和執(zhí)法信息系統(tǒng)的使用權(quán)限,開通罰沒款項(xiàng)繳納系統(tǒng),開通周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民(企業(yè))辦理權(quán)限,健全行政審批前臺(tái)與后臺(tái)、審批與執(zhí)法、執(zhí)法與司法的銜接機(jī)制。

下放權(quán)力應(yīng)以開發(fā)建設(shè)、釋放產(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)展活力為重點(diǎn)?？蓪⑼恋匾?guī)劃調(diào)整、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃調(diào)整及一定范圍的土地使用、臨時(shí)用地、農(nóng)用設(shè)施用地、農(nóng)家樂、三層以上農(nóng)房建設(shè)、特色效益農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)與投資等的審批權(quán)下放給鎮(zhèn)政府及區(qū)縣部門派駐機(jī)構(gòu),增強(qiáng)鎮(zhèn)政府開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自主決策能力。此外,需加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度,提高經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在城市治理、人頭經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等方面的財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn),增強(qiáng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的財(cái)政保障能力。

破除身份限制增強(qiáng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)編制和人事管理的靈活性。鎮(zhèn)政府一級可實(shí)行“大部門制”精簡綜合辦事機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)職能整合。通過意見或辦法規(guī)定,通過參公管理等方式解除行政事業(yè)固定編制的限制,允許事業(yè)人員根據(jù)自己意愿和工作崗位的需要選擇身份,實(shí)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級行政事業(yè)身份的靈活轉(zhuǎn)變。與之相配套的是,需制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政事業(yè)身份轉(zhuǎn)變的行政職務(wù)和專業(yè)技術(shù)職稱的對應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法。同時(shí),還需加強(qiáng)鎮(zhèn)黨委對派駐機(jī)構(gòu)人事調(diào)整的建議權(quán)、考核評價(jià)權(quán)。