治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必有法度。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從國家治理戰(zhàn)略高度著力推進全面從嚴治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，堅持高標(biāo)準和守底線相統(tǒng)一，不斷扎緊織密制度的籠子，持續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)和制度建設(shè)，鞏固治標(biāo)成果，拓展治本之策，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

中國共產(chǎn)黨加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)邏輯清楚、脈絡(luò)清晰

我們黨歷來重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。早在1938年10月黨的六屆六中全會上，毛澤東同志在政治報告中提出要制定較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動。這是黨的歷史上第一次提出和使用“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念。自此以后，黨在加強和改進自身建設(shè)的過程中不斷豐富和完善黨內(nèi)法規(guī)。逐漸形成以黨章為根本，涵蓋準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等不同層次的黨內(nèi)法規(guī)體系。特別是黨的十八大以來，陸續(xù)修訂或出臺了一批重要的黨內(nèi)法規(guī)，一方面集中展現(xiàn)了黨中央管黨治黨的新理念新思想新實踐，另一方面也反映了依規(guī)治黨、標(biāo)本兼治、規(guī)范執(zhí)紀的思維邏輯。

依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一。新時期在我黨治國理政戰(zhàn)略部局中，全面依法治國是協(xié)調(diào)推進“四個全面”的基礎(chǔ)和法治保障，其背后蘊含的法治思維和規(guī)則意識同樣對黨的自身建設(shè)產(chǎn)生深刻影響。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上發(fā)表講話時指出，“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運行”。十八屆四中全會專題研究了全面依法治國，提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，黨內(nèi)法規(guī)突出政黨特征、黨紀特色，紀嚴于法、紀在法前、紀法分開。完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既是依法治國法治思維在黨建領(lǐng)域的延伸，同時也是基于實踐經(jīng)驗、提高全面從嚴治黨科學(xué)化、規(guī)范化、制度化水平的必然要求。

堅持標(biāo)本兼治，構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機制。全面從嚴治黨面臨的腐敗現(xiàn)象和作風(fēng)問題形勢嚴峻、根源復(fù)雜，注定要堅持標(biāo)本兼治的總體方針。首先，形勢決定任務(wù)。在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢嚴峻復(fù)雜的條件下，首要任務(wù)在于減少和消除腐敗存量，遏制腐敗蔓延勢頭，以嚴厲懲治形成“不敢腐”的威懾力，為治本贏得時間和主動；其次，形勢的發(fā)展帶動任務(wù)的變化。在有利條件形成的情況下需要抓住機遇，深化改革，完善制度，以制度規(guī)范和約束權(quán)力運行，從根源上降低腐敗風(fēng)險，控制腐敗增量，鞏固治標(biāo)成果。管黨治黨重在日常、貴在有恒。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個重要意義在于以制度規(guī)范權(quán)力配置和運行過程，構(gòu)建“不能腐”的體制機制。

規(guī)范執(zhí)紀過程，嚴防“燈下黑”。權(quán)力越大，風(fēng)險也就越大，責(zé)任越重，越要受到嚴格監(jiān)督，紀檢機關(guān)也不能例外。黨章賦予紀委很高的權(quán)威，黨和人民對紀律檢查工作的信任是鞭策，也是考驗。但是信任不能代替監(jiān)督。誰來監(jiān)督“監(jiān)督者”一直都是世界各國政黨和政府面臨的普遍難題，如何強化內(nèi)控機制，有效防止監(jiān)督權(quán)濫用同樣也是管黨治黨不容回避的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，黨中央和中央紀委以“打鐵還需自身硬”為承諾，破局自我監(jiān)督難題。紀律檢查機關(guān)堅持用更嚴格的制度監(jiān)督自己。深入查找監(jiān)督執(zhí)紀各環(huán)節(jié)風(fēng)險點，梳理、歸納、提煉、總結(jié)黨的十八大以來的執(zhí)紀理念、創(chuàng)新實踐，規(guī)范審批程序和內(nèi)控制度，把監(jiān)督執(zhí)紀的權(quán)力關(guān)進制度的籠子。十八屆中央紀委七次全會上通過了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，全面加強對線索處置、談話函詢、初步核實、審查審理、涉案款物管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，以科學(xué)制度規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀，確保權(quán)力受到嚴格的約束。

十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的顯著成效

習(xí)近平總書記指出，“依規(guī)治黨，首先是把紀律和規(guī)矩立起來、嚴起來、執(zhí)行起來”。黨的十八大部分修改了黨的章程，掀開了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新篇章。

全面清理黨內(nèi)法規(guī)。2013年5月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》陸續(xù)發(fā)布，中國共產(chǎn)黨首次擁有正式的黨內(nèi)“立法法”，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提供基本依據(jù)和規(guī)范。2013年8月，發(fā)布《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，完成我們黨歷史上對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的第一次全面系統(tǒng)清理。清理的范圍包括1978年至2012年6月期間中央制定的所有767件法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止或宣布失效，約占全部法規(guī)制度的40%。到2014年底，黨中央部署完成了對第二階段清理范圍即新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的清理工作，160件被廢止，231件宣布失效，僅20件繼續(xù)有效。至此，黨中央系統(tǒng)全面清理了新中國成立至2012年6月期間中央出臺的全部文件，共清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，其中322件在清理中被廢止、369件被宣布失效，二者合計占到58.7%。

全面清理黨內(nèi)法規(guī)是加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的前提。清理的過程也是深化認識、解決問題的過程。本輪清理過程中超過一半的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止或宣布失效，制度體系大大“瘦身”，守紀執(zhí)紀更具操作性。黨內(nèi)法規(guī)清理是紀法分開、紀嚴于法理念的重要落實，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)邁向科學(xué)化、規(guī)范化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。通過本輪清理全面掌握了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本數(shù)據(jù)，對客觀評估黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)狀提供了客觀依據(jù)。

完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。制度變革的過程注定有破有立、破立結(jié)合，清理是為建設(shè)準備基礎(chǔ)。十八大以來，黨中央頒布了一系列黨內(nèi)法規(guī)，管黨治黨的籬笆越扎越緊。一批重要的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主干，形成了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本框架。

2015年8月，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的第一個主干制度。新修訂的巡視條例及時將十八大以來黨中央巡視工作方針和實踐經(jīng)驗，以法規(guī)制度形式確定下來，一體貫徹落實。其中最大亮點在于以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確提出落實全面從嚴治黨“兩個責(zé)任”的要求。黨的十八大以來，中央巡視完成對省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、中央和國家機關(guān)、國有重要骨干企業(yè)、中央金融單位的全覆蓋，查找政治偏差，發(fā)揮了政治“顯微鏡”和政治“探照燈”作用，工作成效明顯。制度利劍，初試鋒芒。

2015年10月，中共中央政治局審議通過《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》。兩部法規(guī)堅持依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合，分別以正面倡導(dǎo)和負面清單向全黨提出高標(biāo)準和守底線的要求，是對黨章規(guī)定的具體化。新修訂的廉潔自律準則是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來第一部堅持正面倡導(dǎo)、面向全體黨員的規(guī)范，為黨員樹立了一個看得見、夠得著的高標(biāo)準，面向全體黨員同時突出“關(guān)鍵少數(shù)”，重在立德。新修訂的紀律處分條例圍繞黨紀戒尺要求，開列負面清單，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的底線，重在立規(guī)。

2016年7月，中共中央政治局審議通過《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。問責(zé)條例是第一部規(guī)范黨的問責(zé)工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，為全面從嚴治黨提供了新的制度利器。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。有權(quán)力無責(zé)任是管黨治黨之大忌。動員千遍不如問責(zé)一次，沒有問責(zé)，責(zé)任就落實不下去。問責(zé)條例明確責(zé)任追究范圍，把責(zé)任壓給各級黨組織，分解到黨的工作部門，釋放有責(zé)必問、問責(zé)必嚴的強烈政治信號。

2016年10月，黨的十八屆六中全會審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，兩部法規(guī)繼承和發(fā)揚了黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和基本規(guī)范，同時結(jié)合新的形勢和任務(wù)，與時俱進地制定了新的規(guī)定，全面提高了黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化水平。

2017年1月，十八屆中央紀委七次全會審議通過《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，全面梳理整合監(jiān)督執(zhí)紀相關(guān)制度，提高工作流程的規(guī)范化、科學(xué)化，健全內(nèi)控機制；注重監(jiān)督管理，強化自我約束。規(guī)則的制定實施，把紀委的權(quán)力關(guān)進了制度籠子。

過去四年來中央出臺或修訂黨內(nèi)法規(guī)近60部，超過現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的三分之一。這些制度凝結(jié)著黨的十八大以來管黨治黨理論和實踐創(chuàng)新成果，逐步構(gòu)建起“不能腐”的制度體系，為全面從嚴治黨提供有力的制度保障。

持續(xù)釋放制度蘊含的力量

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上講話時指出，“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，黨內(nèi)政治生活呈現(xiàn)新的氣象”。標(biāo)志著新時期黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的工作重心將從“不敢腐”轉(zhuǎn)向“不能腐”和“不想腐”。進一步完善制度建設(shè)、推進制度創(chuàng)新，結(jié)合思想建黨與制度治黨、加強制度落實與執(zhí)行，持續(xù)釋放制度蘊含的力量，將成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要方向。

第一，堅持思想建黨和制度治黨相結(jié)合。堅定理想信念，堅守共產(chǎn)黨人的精神追求是共產(chǎn)黨人安身立命的根本和經(jīng)受住任何考驗的精神支柱。黨在自身發(fā)展過程中面臨的各種消極問題，歸根到底都是黨性弱化、精神“缺鈣”的表現(xiàn)。不能勝寸心，安能勝蒼穹？信仰迷茫、精神迷失就不可能意志堅定、克己奉公。全面從嚴治黨要堅持思想建黨和制度治黨相結(jié)合，堅持高標(biāo)準和守底線相結(jié)合，既要注重規(guī)范懲戒、嚴明紀律底線，更要引導(dǎo)人向善向上，發(fā)揮理念信念的引領(lǐng)作用。在嚴格執(zhí)紀的同時，要加強黨員干部的思想教育。全體黨員對共產(chǎn)主義理想信念要入腦入心、真懂真信，將踐行中國特色社會主義共同理想和堅定共產(chǎn)主義遠大理想“內(nèi)化于心”，成為全黨的自覺追求；將恪守黨內(nèi)法規(guī)制度要“外化于行”，成為全黨的自覺行動。

第二，制度的生命力在于執(zhí)行。令在必信，法在必行；有法不行，與無法同。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，既要實現(xiàn)有規(guī)可依，更要保證有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究。如果得不到嚴格有效的執(zhí)行和落實，再好的制度也形同虛設(shè)。推進依規(guī)治黨，不僅要杜絕“牛欄關(guān)貓”，更要避免制度成為“稻草人”。在當(dāng)前“不能腐的制度日益完善”的形勢下，更重要的工作是狠抓制度執(zhí)行，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。新的黨內(nèi)法規(guī)制度體系嚴格遵循黨章、集納全面從嚴治黨的理論和實踐創(chuàng)新、直面現(xiàn)實突出問題，簡明易懂、務(wù)實管用，在當(dāng)前推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的進程中，需要把各項黨內(nèi)法規(guī)貫通起來，握緊扎緊“不能腐”的制度籬笆，始終保持對違紀違規(guī)行為的高壓態(tài)勢，切實加大督查懲處力度，確保各項制度規(guī)定真正成為剛性約束。

第三，推動黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新。以制度約束和監(jiān)督權(quán)力，首先是要不斷完善制度規(guī)范。形勢變化和黨的建設(shè)不斷發(fā)展，對黨的紀律規(guī)范提出新的要求。制度源于實踐，又在新的實踐中發(fā)展完善。黨的十八大以來全面從嚴治黨偉大實踐為豐富和完善黨內(nèi)法規(guī)、推動制度創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。鍥而不舍正風(fēng)反腐，推動了監(jiān)督執(zhí)紀新的工作形態(tài)和工作方式；聚焦主線回歸主業(yè)，帶動紀律檢查機關(guān)職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整；嚴肅黨內(nèi)政治生活、加強黨內(nèi)監(jiān)督，在治標(biāo)和治本之間搭建起橋梁；深化國家監(jiān)督體制改革，為權(quán)力監(jiān)督開拓更廣闊的改革空間。基于這些實踐所形成的寶貴經(jīng)驗都將以制度的形式固化下來，不斷推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。以制度建設(shè)助力全面從嚴治黨，就是要通過立規(guī)修規(guī)、完善黨內(nèi)法規(guī)，真正把黨規(guī)黨紀的權(quán)威性、嚴肅性樹起來。

作者:中國礦業(yè)大學(xué)（北京）廉政研究中心執(zhí)行主任、教授、博導(dǎo) 劉金程

【參考文獻】

①張英偉：《反腐倡廉藍皮書》，北京：中國社會科學(xué)院出版社，2016年。