綠水青山就是金山銀山。破解發(fā)展難題,厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì),必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹綠色發(fā)展理念,劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)綠色發(fā)展具有重要的保障作用。近日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》。筆者認(rèn)為,生態(tài)保護(hù)紅線要?jiǎng)澋脤?shí)、守得住,需要優(yōu)化設(shè)計(jì),做好如下幾點(diǎn)。

一是領(lǐng)會(huì)劃定生態(tài)保護(hù)紅線的意義。

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是留住綠水青山的戰(zhàn)略舉措,是提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的有效手段,是實(shí)施國(guó)土空間用途管制的重大支撐。黨中央、國(guó)務(wù)院站在對(duì)歷史和人民負(fù)責(zé)的高度,在新常態(tài)背景下推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作,是推進(jìn)國(guó)土空間保護(hù)和用途管制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排。生態(tài)保護(hù)紅線管控體現(xiàn)了通過(guò)空間約束從源頭上預(yù)防或治理污染的理念,是從總體上改善環(huán)境質(zhì)量、全面建成小康社會(huì)的必然選擇。

二是明確生態(tài)保護(hù)紅線劃定對(duì)象。

生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的空間邊界與管理限值,是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線,通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。生態(tài)保護(hù)紅線范圍必須涵蓋所有的國(guó)家級(jí)、省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域,以及有必要嚴(yán)格保護(hù)的其他各類保護(hù)地等。因此,生態(tài)保護(hù)紅線具有系統(tǒng)完整性、強(qiáng)制約束性、協(xié)同增效性、動(dòng)態(tài)平衡性與操作可達(dá)性等特征。

三是統(tǒng)一生態(tài)保護(hù)紅線管控要求。

作為生態(tài)安全的底線,生態(tài)保護(hù)紅線劃定后,應(yīng)根據(jù)管理類型做到“一線一策”,滿足以下管控要求。

功能不降低:生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)功能能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮,退化生態(tài)系統(tǒng)功能得到不斷改善。

面積不減少:生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)邊界保持相對(duì)固定,區(qū)域面積規(guī)模不可隨意減少。

性質(zhì)不改變:生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)用地不可轉(zhuǎn)換為非生態(tài)用地,生態(tài)保護(hù)的主體對(duì)象保持相對(duì)穩(wěn)定。

責(zé)任不削減:生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)必須根據(jù)分工實(shí)行嚴(yán)格管控,各級(jí)黨委、政府和相關(guān)主管部門(mén)對(duì)紅線區(qū)共同履行監(jiān)管職責(zé)。

系統(tǒng)不獨(dú)立:落實(shí)“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理念,最終形成生態(tài)保護(hù)紅線全國(guó)“一張圖”。

四是厘清與其他相關(guān)區(qū)劃的關(guān)系。

生態(tài)保護(hù)紅線與主體功能區(qū)劃的關(guān)系。主體功能區(qū)規(guī)劃是我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃,它強(qiáng)調(diào)以行政單元為邊界,根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Χ_定的不同開(kāi)發(fā)方式和開(kāi)發(fā)格局的國(guó)土空間單元,涵蓋了國(guó)土的全部空間。而生態(tài)保護(hù)紅線則更加明確具體,強(qiáng)調(diào)的是對(duì)具有重要生態(tài)功能區(qū)域的保護(hù),主要針對(duì)以提供生態(tài)產(chǎn)品為重點(diǎn)的生態(tài)地區(qū)。因此,生態(tài)保護(hù)紅線是在主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下實(shí)施生態(tài)空間保護(hù)和管控的具體制度,也是落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要舉措。

生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)功能區(qū)劃的關(guān)系。生態(tài)功能區(qū)劃是指根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)服務(wù)功能空間分異規(guī)律進(jìn)行的空間區(qū)域劃分,是建立在區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征及空間分異規(guī)律基礎(chǔ)上的,是根據(jù)區(qū)域不同等級(jí)生態(tài)系統(tǒng)的整體聯(lián)系性、空間連續(xù)性、相似性和相異性,探討其生態(tài)過(guò)程的特征和服務(wù)功能的重要性。生態(tài)功能區(qū)劃能夠充分認(rèn)識(shí)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、過(guò)程和功能,是生態(tài)保護(hù)紅線劃分的基礎(chǔ)。生態(tài)保護(hù)紅線的劃分則是生態(tài)功能區(qū)劃的深化和拓展,進(jìn)一步明確了生態(tài)環(huán)境敏感和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要的區(qū)域,從空間管控效果來(lái)看,生態(tài)保護(hù)紅線更具落地性。

生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)境功能區(qū)劃的關(guān)系。環(huán)境功能區(qū)劃是依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異對(duì)區(qū)域進(jìn)行的合理劃定,目的是基于區(qū)域空間的資源和環(huán)境承載能力,通過(guò)辨析面臨的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)壓力,分區(qū)制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和明確環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策措施。環(huán)境功能區(qū)劃是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理環(huán)境的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作,按環(huán)境要素進(jìn)行分區(qū),包括水、大氣、土壤和生態(tài)等環(huán)境要素,其結(jié)果往往表現(xiàn)為不同環(huán)境要素的區(qū)劃,更側(cè)重于對(duì)單要素環(huán)境管理的需求。而生態(tài)保護(hù)紅線是多個(gè)生態(tài)要素綜合的分區(qū),強(qiáng)調(diào)針對(duì)不同生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的空間綜合管控,生態(tài)保護(hù)紅線更加重視管理的可操作性。

五是細(xì)化評(píng)估監(jiān)管生態(tài)保護(hù)紅線。

由于生態(tài)功能重要性及生態(tài)敏感性/脆弱性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要求很高,很多數(shù)據(jù)可獲得性差,所以劃定生態(tài)保護(hù)紅線要經(jīng)過(guò)“科學(xué)評(píng)估、明確范圍、勘定邊界”3個(gè)步驟,而且要明確基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精度,利用統(tǒng)一的評(píng)估方法識(shí)別生態(tài)功能極為重要和生態(tài)環(huán)境極為敏感脆弱的區(qū)域,納入生態(tài)保護(hù)紅線,并落實(shí)到具體地塊。

生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定,就要制定生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,建立結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、技術(shù)先進(jìn)、天地一體的生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)字化綜合監(jiān)管平臺(tái)與臺(tái)賬系統(tǒng),采取系統(tǒng)全過(guò)程監(jiān)管。一要源頭嚴(yán)防,優(yōu)先考慮生態(tài)保護(hù)紅線的約束性,從源頭上就切斷破壞生態(tài)保護(hù)紅線的行為;二要過(guò)程嚴(yán)管,建立生態(tài)保護(hù)紅線常態(tài)化執(zhí)法機(jī)制,加強(qiáng)日常巡護(hù)和執(zhí)法監(jiān)督;三要后果嚴(yán)懲,對(duì)造成生態(tài)保護(hù)紅線破壞和導(dǎo)致嚴(yán)重后果的黨委政府和責(zé)任人嚴(yán)肅追究責(zé)任。

六是分步分類劃定生態(tài)保護(hù)紅線。

《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》明確要求,2017年年底前,京津冀區(qū)域、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省(直轄市)劃定生態(tài)保護(hù)紅線;2018年年底前,其他省(自治區(qū)、直轄市)劃定生態(tài)保護(hù)紅線;2020年年底前,全面完成全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定;到2030年,生態(tài)保護(hù)紅線制度有效實(shí)施,國(guó)家生態(tài)安全得到全面保障。

同時(shí)強(qiáng)調(diào),根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的類型與特征,結(jié)合保護(hù)區(qū)域的實(shí)際需求,“只分類不分級(jí),一條紅線管到底”。即具有重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋等生態(tài)空間,統(tǒng)一劃入生態(tài)保護(hù)紅線,不再單獨(dú)劃定森林、濕地、草原等領(lǐng)域生態(tài)紅線,避免要素管理對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性造成分割,提升每個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的空間紅線劃定成色。

七是加強(qiáng)紅線保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償修復(fù)。

針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的區(qū)域,要加快健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,完善國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策,推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)探索建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí),結(jié)合山水林田湖修復(fù)方案,采取封禁為主的自然恢復(fù)措施,分區(qū)分類開(kāi)展受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù),改善和提升生態(tài)功能,提高生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性。按照陸海統(tǒng)籌、綜合治理的原則,開(kāi)展海洋國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)整治修復(fù),切實(shí)強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線及周邊區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治,重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)入海河流綜合整治。

八是嚴(yán)格落實(shí)評(píng)價(jià)考核與責(zé)任追究。

生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)安全的體現(xiàn),環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)聯(lián)合發(fā)改等部門(mén)建立生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)價(jià)機(jī)制,從生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量和功能等方面建立生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)功能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法,定期組織開(kāi)展評(píng)價(jià)。同時(shí),要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線執(zhí)法監(jiān)督,并將考核與監(jiān)督結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系,對(duì)違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的部門(mén)、地方、單位和有關(guān)責(zé)任人員,按照有關(guān)法律法規(guī)和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等規(guī)定實(shí)行責(zé)任追究。

九是完善生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)調(diào)與保障。

鑒于生態(tài)保護(hù)紅線管控涉及環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土、水利等相關(guān)部門(mén),需要明確任務(wù)分工,構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,建議成立生態(tài)保護(hù)紅線專家委員會(huì)與生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組,形成生態(tài)保護(hù)紅線管控組織框架,明確職責(zé)權(quán)限,推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線有關(guān)立法,研究出臺(tái)相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)紅線管理法規(guī)條例。同時(shí),加大政策宣傳力度,及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布生態(tài)保護(hù)紅線劃分、調(diào)整、保護(hù)等信息,保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),形成生態(tài)保護(hù)紅線管控的合力,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色發(fā)展。

筆者認(rèn)為,劃定生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)國(guó)家生態(tài)功能基線的客觀需要。只有劃定生態(tài)保護(hù)紅線,才能優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局,理順環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展的關(guān)系,改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局,從而維護(hù)國(guó)家生態(tài)系統(tǒng)安全。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線是不斷改善環(huán)境質(zhì)量底線的技術(shù)關(guān)鍵。只有劃定生態(tài)保護(hù)紅線,才能將環(huán)境污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范有機(jī)銜接起來(lái),確保環(huán)境質(zhì)量不降級(jí)并逐步得到改善,從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì),建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線是控制國(guó)家自然資源利用上線的現(xiàn)實(shí)需求。只有劃定生態(tài)保護(hù)紅線,才能引導(dǎo)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng),促進(jìn)各類資源集約節(jié)約利用,保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色發(fā)展。

作者單位:環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所