2006年中共中央頒發(fā)的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》明確人民政協(xié)民主監(jiān)督是社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。中共十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》在“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”一章指出“各級黨委應(yīng)當支持和保證人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督”。準確理解和把握人民政協(xié)民主監(jiān)督在我國監(jiān)督體系中的定位，是我們加強和改進政協(xié)民主監(jiān)督工作的認識基礎(chǔ)。

監(jiān)督體系的構(gòu)成。筆者使用的監(jiān)督含義是指納入國家政治生活范疇，對行使公共權(quán)力的行為實施監(jiān)視、監(jiān)查、督促，防止差錯并糾正錯誤的活動。根據(jù)制約和監(jiān)督權(quán)力所推崇的最終價值標準，一般把權(quán)力監(jiān)督劃分為四種：“以權(quán)力制約權(quán)力”的政治學范式、“以道德制約權(quán)力”的倫理學范式、“以法律制約權(quán)力”的法學范式、“以民主權(quán)利制約權(quán)力”的社會學范式。它們分別把權(quán)力、人、規(guī)則、民主權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系作為邏輯起點，遵循的是“只要……就會……”的應(yīng)然邏輯，其中，權(quán)力、道德、法律、民主權(quán)利是“原因”，必然導(dǎo)致權(quán)力受約束這樣一個“結(jié)果”，通過權(quán)力配置、法律規(guī)范建立、道德修養(yǎng)提升、民主權(quán)利行使作為其實現(xiàn)方式并保證監(jiān)督效力。

實際上，還應(yīng)有一種以“事實”制約權(quán)力的科學范式。這一范式，把事實與權(quán)力的關(guān)系作為邏輯起點，把對權(quán)力運行情況的監(jiān)測、描述和客觀反映作為制約權(quán)力的手段，遵循的是行為———過程的邏輯，關(guān)注的是權(quán)力運行的具體情境和經(jīng)驗事實。事實之所以能對權(quán)力構(gòu)成制約取決于兩個前提：一是權(quán)力運行由法律、政策等對其運行作出規(guī)范，有一定的邊界，權(quán)力運行存在對錯是非標準；二是公權(quán)力由個人行使，存在公權(quán)私用、權(quán)力濫用、貪污腐敗的可能性。對權(quán)力行使情況實時監(jiān)測，并經(jīng)常及時反映，包含著對權(quán)力運行是否合法合規(guī)的判斷，遵循“要么是……要么是……”的語言邏輯，即權(quán)力運行要么是合法合規(guī)的，本身是一種肯定、鼓勵；要么是不合法不合規(guī)的，是一種提醒、警示，就此可啟動檢查、督促、糾錯的監(jiān)督程序，客觀上構(gòu)成對權(quán)力運行和行使權(quán)力的黨政官員及其工作人員的制約和監(jiān)督。

這五種權(quán)力制約范式貫穿著對主體與客體、人性善與惡、權(quán)力與民主權(quán)利、民主與法治、應(yīng)然與實然對權(quán)力制約作用不同理解，具有一定的排斥性。但由于造成權(quán)力失控、失范、濫用、腐敗的因素和原因是多方面的，任何一種模式都難以獨立承擔起制約和監(jiān)督權(quán)力的責任，就必須運用系統(tǒng)理念建構(gòu)以道德制約為先導(dǎo)、法律制約為規(guī)范、民主權(quán)利制約為根本、權(quán)力制約為核心、事實制約為基礎(chǔ)的權(quán)力制約監(jiān)督體系。其中，人民政協(xié)民主監(jiān)督可以歸屬于民主權(quán)利制約權(quán)力和事實制約權(quán)力兩種范式。

人民政協(xié)民主監(jiān)督為民主權(quán)利制約權(quán)力提供了重要途徑和渠道。民主權(quán)利制約權(quán)力是對權(quán)制約權(quán)力范式可能導(dǎo)致權(quán)力間相互交易缺陷的糾偏和補充，它以國家和社會的劃分為前提，以主權(quán)在民的原則作為理論基礎(chǔ)。馬克思運用歷史唯物主義的觀點，揭示了社會與國家、人民與權(quán)力之間的關(guān)系，為民主權(quán)利制約權(quán)力提供了堅實的理論基礎(chǔ)。他指出：“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度”,“國家制度如果不再真正表現(xiàn)人民的意志，那它就變成有名無實的東西了”。

實踐中，人民一旦把權(quán)力讓渡出去，就由權(quán)力主體轉(zhuǎn)變?yōu)楸粰?quán)力支配的客體。因此，保證民主權(quán)利監(jiān)督的有效性必須有兩個條件：一是有可靠的法律保障。我國憲法是保障人民基本權(quán)利的根本大法，規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”,“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”等。法律賦予人民的權(quán)利為公共權(quán)力行使劃定了邊界，是對權(quán)力濫用的阻遏和制約；同時，當權(quán)力侵犯民主權(quán)利時，人民群眾可依據(jù)憲法法律進行監(jiān)督。二是有實現(xiàn)監(jiān)督的途徑。民主權(quán)利制約權(quán)力的主體包括非執(zhí)政黨、社會組織、新聞媒體、公民等。公民、社會組織的監(jiān)督又稱群眾監(jiān)督。新聞媒體監(jiān)督是群眾通過媒體對國家權(quán)力議論和評價實施監(jiān)督的一種形式和載體，又稱輿論監(jiān)督。二者都是實現(xiàn)民主權(quán)利監(jiān)督的方式。這兩類監(jiān)督的主體是群眾，客體是個體或個案，目的是爭取利益，主觀性、自發(fā)性較強，組織化程度較低，雖然時有熱點出現(xiàn)，但總體上呈現(xiàn)內(nèi)容、動機多樣的離散狀態(tài)。民主黨派、無黨派人士的監(jiān)督是由我國政黨制度所保障的，包括執(zhí)政黨與參政黨的互相監(jiān)督，重點是參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督，主要通過民主黨派民主監(jiān)督和人民政協(xié)民主監(jiān)督來實現(xiàn)。

政協(xié)民主監(jiān)督的重要價值在于它為民主權(quán)利制約權(quán)力搭建了平臺，是實現(xiàn)民主權(quán)利監(jiān)督的重要途徑和渠道。一方面，人民政協(xié)是各民主黨派和無黨派人士在政協(xié)以本黨派名義和黨派成員身份履行民主監(jiān)督職能的重要舞臺。另一方面，政協(xié)民主監(jiān)督的主體更廣泛，除8個民主黨派和中共界別，還包括參加政協(xié)的8個人民團體、56個民族、5大宗教等共25個界別代表人士。政協(xié)民主監(jiān)督的客體是國家憲法法律和法規(guī)的實施、重大方針政策的貫徹執(zhí)行、黨和國家機關(guān)及其工作人員的工作等；監(jiān)督程序依據(jù)憲法法律和政協(xié)章程及相關(guān)制度規(guī)范開展，監(jiān)督渠道暢通，從全國到縣級組織體系健全；監(jiān)督方式多樣靈活，既有會議、視察、專題調(diào)研、民主評議等現(xiàn)場監(jiān)督，也有提案、專項報告、反映社情民意信息等書面監(jiān)督，能夠?qū)㈦x散狀態(tài)的批評意見建議凝聚為系統(tǒng)的、制度化的監(jiān)督成果；監(jiān)督的實質(zhì)就是要把國家權(quán)力運行置于人民群眾的嚴格監(jiān)督之下，以保證黨的決策和國家權(quán)力的有序運行。總體來看，政協(xié)民主監(jiān)督的政治性、程序性、組織性高于群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

以反映事實制約權(quán)力是人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要特點和方式。政協(xié)民主監(jiān)督不以權(quán)力、法律和道德的權(quán)威為支撐和后盾，也不以群眾和輿論形成的社會壓力為實現(xiàn)方式，主要依靠“督得準確、說得有理”的客觀性彰顯監(jiān)督的約束力和監(jiān)督的效力?？陀^反映權(quán)力運行實際情況必須做到公正、全面、合規(guī)律性，政協(xié)民主監(jiān)督具有這方面的特點優(yōu)勢。

政協(xié)組織性質(zhì)保證其監(jiān)督立場中立公正。政協(xié)不是國家權(quán)力機關(guān)，不代言部門利益；不是一般的團體和社會組織，不代言個人和群體利益。但它上達中央、下通各界、聯(lián)系廣泛，是執(zhí)政黨和政府聯(lián)系社會各界的橋梁紐帶。

政協(xié)工作方式和機制確保反映監(jiān)督情況全面深入。專題調(diào)研、視察是政協(xié)基本工作方式，隊伍構(gòu)成代表性強、包容性大，可以把各方面人士邀請到一起圍繞監(jiān)督議題座談交流、走訪調(diào)研、深入研討，在充分溝通辯論和求同存異基礎(chǔ)上形成視角全面、分析深入的監(jiān)督性報告，以鄭重形式反映給被監(jiān)督部門及有關(guān)方面。

政協(xié)民主監(jiān)督目的決定了它以合規(guī)律性為追求和準繩。為了促進科學民主決策，維護群眾利益，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政基礎(chǔ)，政協(xié)民主監(jiān)督不僅以法律政策紀律規(guī)矩為標準對權(quán)力運行情況進行分析判斷；還著眼于歷史規(guī)律，反思黨和政府決策是否適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、能否推動社會文明進步，而且著眼于人民利益，反思決策是否兼顧和平衡了群眾的個體利益與長遠利益。

監(jiān)督能力是政協(xié)民主監(jiān)督有效性的根本保證。政協(xié)委員具有突出的個體能力優(yōu)勢；政協(xié)以界別構(gòu)成，以專業(yè)性為支撐合理配置個體資源，凝聚集體智慧，使監(jiān)督意見在質(zhì)量上更勝一籌。政協(xié)組織把提高監(jiān)督能力作為自身建設(shè)的重要任務(wù)，努力為委員提高政治把握能力、聯(lián)系群眾能力、調(diào)查研究能力、合作共事能力創(chuàng)造條件，提供機會，確保監(jiān)督建立在全面觀察社會現(xiàn)象、充分理解民眾訴求、深刻洞悉存在問題、準確預(yù)見發(fā)展趨勢基礎(chǔ)上。

（作者系全國政協(xié)辦公廳研究室理論局副局長）