制圖：吳美鳳

11月初，民航局運(yùn)輸司國際航空運(yùn)輸處原處長魏洪因受賄罪被北京市朝陽區(qū)中級法院判處有期徒刑三年零六個月，涉案金額300多萬元。

這是近期以來民航領(lǐng)域又一被宣判的落馬官員。

經(jīng)記者調(diào)查采訪發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)民航業(yè)的“貪腐風(fēng)暴”已進(jìn)入相對密集的司法審理和宣判期。8月4日，民航局華北地區(qū)空中交通管理局原黨委書記趙煥光因受賄罪、私分國有財產(chǎn)罪等罪名被遼寧省盤錦市中級法院判處有期徒刑十二年，涉案金額320萬元。9月28日，中國南方航空股份有限公司（下稱“南航”）原財務(wù)部總經(jīng)理盧宏業(yè)被一審判處有期徒刑七年，涉案金額343萬元。10月14日，中國南方航空股份有限公司原黨委常委、副總經(jīng)理周岳海，因受賄罪被判處有期徒刑一年零六個月，并處以罰金人民幣20萬元。

同樣備受關(guān)注的民航局空中管理局原局長助理劉德華，民航局運(yùn)輸司國內(nèi)航空運(yùn)輸處原處長蘇紅，南航原副總經(jīng)理、總會計師徐杰波等人近期也已在各地法院完成了開庭審理，未來一段時間內(nèi)將會陸續(xù)宣判。

記者也從多地檢察機(jī)關(guān)了解到，南航原黨組副書記、總經(jīng)理司獻(xiàn)民，民航局原黨組書記、副局長周來振，民航局空中運(yùn)輸管理局原工會主席徐東，南航原副總經(jīng)理劉纖、陳港、田曉東，中國國際航空（下稱“國航”）內(nèi)蒙古有限公司規(guī)劃財務(wù)部原總經(jīng)理王虹，北京首都國際機(jī)場股份有限公司原總經(jīng)理史博利，廣東省機(jī)場管理集團(tuán)原總裁劉子靜，廣州白云機(jī)場股份有限公司原副總經(jīng)理徐向東，中國民航大學(xué)原校長吳桐水，中國民航飛行學(xué)院原院長鄭孝雍、原副院長吳旭勇等，也都于近期被檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴或者已偵查終結(jié)即將被提起公訴。

這一長串的“落馬官員”名單的曝光表明，巨大利益鏈條和背后隱藏的行業(yè)監(jiān)管漏洞、權(quán)錢交易、稀缺資源壟斷等現(xiàn)象，是發(fā)生貪腐案件的誘因，又是貪腐官員的落馬陷阱。這些問題的存在為民航業(yè)的發(fā)展敲響了警鐘。

航空公司運(yùn)營：

權(quán)力加資本催生行業(yè)亂象

2015年11月4日，據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站消息，中國南方航空集團(tuán)公司黨組副書記、總經(jīng)理，中國南方航空股份有限公司董事長司獻(xiàn)民涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，接受組織調(diào)查。司獻(xiàn)民是航空公司領(lǐng)域被中紀(jì)委通報調(diào)查的級別最高的官員，所以也被業(yè)內(nèi)稱為是引爆航空業(yè)地震中最具震撼效應(yīng)的一枚“重磅炸彈”。

在司獻(xiàn)民被查之前，南航其實已經(jīng)經(jīng)歷了一年多的人事震蕩。從2014年底到2015年，在中紀(jì)委巡視組進(jìn)駐南航之后，就先后有南航“一把手”司獻(xiàn)民、南航公司副總經(jīng)理劉纖、副總經(jīng)理陳港、公司運(yùn)行總監(jiān)田曉東、總會計師徐杰波、副總經(jīng)理周岳海等南航高管被查。南航這一年多時間里被調(diào)查的高管員工超過60人。這也是繼2006年、2010年和2013年三次腐敗大案發(fā)生后，南航又一次陷入了群體性腐敗窩案之中。

“作為國內(nèi)機(jī)隊規(guī)模最大，航線網(wǎng)絡(luò)最廣的航空公司，南航近年來雖然利潤和效益有所下滑，但公司開給高管的薪酬卻是國有航空公司中最高的?！蹦虾降囊晃粌?nèi)部員工表示，南航在經(jīng)歷大闊步的兼并重組和投資擴(kuò)張的同時，并沒有很好地厘清資本和監(jiān)管的關(guān)系，出這么大的事情也就不足為奇。航空法專家、西北政法大學(xué)航空與空間法研究所研究員刁偉民介紹說：“世界公認(rèn)的航空公司毛利潤其實只有2%，航空公司有高投入低回報的特性，購買租賃飛機(jī)、其他航材采購都是一筆筆高昂的數(shù)目，動輒上億元。如果缺乏有效的監(jiān)督和約束，便容易引發(fā)腐敗案件?！?/p>

南航的腐敗大案頻發(fā)或許也只是民航企業(yè)深陷腐敗困局的一個縮影。同為國有大型航空公司的國航和東航，近年來也同樣都有腐敗案件傳出。

國航內(nèi)蒙古公司規(guī)劃財務(wù)部原總經(jīng)理王虹涉嫌貪污、挪用公款一案，近日已由內(nèi)蒙古赤峰市巴林左旗檢察院向赤峰市巴林左旗法院依法提起公訴。據(jù)媒體統(tǒng)計，同樣身為三大國有航空公司的東航在2006年到2016年間共有12位高管因貪腐落馬。2015年3月19日由上海市檢察院提起公訴的東航原副總經(jīng)理陳海鞠，于2016年6月24日被上海高院終審判決有期徒刑十三年，并處沒收財產(chǎn)人民幣100萬元。

青島大學(xué)反腐倡廉研究中心常務(wù)副主任、教授張德友告訴記者：“涉及民航業(yè)腐敗的‘權(quán)’不僅指的是行政主管部門的行政審批權(quán)，還有國有航空公司的行業(yè)壟斷權(quán)。這兩個權(quán)哪個監(jiān)管不嚴(yán)都容易出問題，國有航企的行業(yè)壟斷權(quán)一樣是權(quán)力尋租的腐敗溫床。”

從去年年底中央第十二巡視組對民航局和中央第九巡視組對東航進(jìn)行過專項巡視后反饋的問題當(dāng)中，我們或許可以看到航空公司難以逃脫腐敗旋渦的根源。一些航空公司干部員工利用公司資源進(jìn)行利益輸送，有的領(lǐng)導(dǎo)人員成立關(guān)聯(lián)公司進(jìn)行同業(yè)經(jīng)營，航空貨運(yùn)大量委托代理，客運(yùn)營銷重復(fù)獎勵機(jī)票代理商，大量贈送免優(yōu)票。而且航空公司選人用人方面規(guī)矩意識不強(qiáng)，程序不夠規(guī)范，個別領(lǐng)導(dǎo)人員出現(xiàn)“帶病提拔”“帶病上崗”，部分航企還與特定關(guān)聯(lián)企業(yè)“定向合作”，成立公司“定制推廣”專用設(shè)備，“內(nèi)外勾結(jié)”形成航材采購腐敗“利益鏈”，蠶食國有資產(chǎn)，造成國有資本管理失控，共生性腐敗問題突出。

北京航空航天大學(xué)廉政研究所副所長杜治洲表示，民航業(yè)腐敗的根源是權(quán)力，但是資本在一定程度上也起到了推波助瀾的作用，甚至有些時候還會綁架權(quán)力，在民航領(lǐng)域資金高度集中的背景下，尋租機(jī)會更是無處不在。

機(jī)場基建投入：

被忽視的風(fēng)險防控

隨著國家對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視和擴(kuò)大投資，尤其是近幾年國內(nèi)三四線城市對于擁有地方機(jī)場的執(zhí)著期待，民航基建投資正在重新回歸快車道。

從2015年年底民航公布的基本數(shù)據(jù)和發(fā)展預(yù)期指標(biāo)來看，2015年，民航局重點推進(jìn)了193個大中型民航建設(shè)項目，總投資達(dá)到5000億元。而即將過去的2016年全年，民航局共計劃開工重點項目11個，續(xù)建項目52個，全行業(yè)預(yù)計固定資產(chǎn)投資也高達(dá)770億元。到“十三五”末期，全國運(yùn)輸機(jī)場總量將達(dá)到272個，通用機(jī)場數(shù)量也將翻倍?！靶枨笃鋵嵵饕性谥形鞑康娜木€城市，但航空業(yè)快速發(fā)展出現(xiàn)的巨量資金涌向民航基建、航材采購需求量增大、機(jī)場有限資源分配不均等問題容易讓基建和機(jī)場管理成為腐敗高發(fā)地。”張德友表示。

自2015年以來，國內(nèi)幾大樞紐機(jī)場就有三名高管被帶走調(diào)查。2015年9月，首都國際機(jī)場股份有限公司原總經(jīng)理史博利被曝“貪污受賄上億元”被紀(jì)檢部門帶走，相關(guān)司法機(jī)關(guān)正進(jìn)行補(bǔ)充偵查；2016年8月10日，廣東省機(jī)場管理集團(tuán)原總經(jīng)理劉子靜因涉嫌受賄被廣州市人民檢察院偵查終結(jié)并移交起訴；2016年7月，廣東省紀(jì)檢機(jī)關(guān)通報廣州白云國際機(jī)場股份有限公司原副總經(jīng)理徐向東“熱衷求神算卦、出門看黃歷、辦事算時辰”，其因收受巨額賄賂已被移交司法機(jī)關(guān)處理。

有業(yè)內(nèi)人士分析，首都國際機(jī)場原總經(jīng)理史博利的“落馬”可能主要還是因為之前其在擔(dān)任民航局運(yùn)輸司司長時手握多項審批許可權(quán)而存在的權(quán)錢交易有關(guān)，但也不能排除與他在成為首都國際機(jī)場“老總”崗位時正趕上機(jī)場擴(kuò)建新建存在的大量尋租空間有關(guān)。

刁偉民介紹說，為了解決首都機(jī)場激烈的航班航線時刻資源競爭，北京新機(jī)場去年已經(jīng)正式動工開建，一批航空公司為能成功爭奪基地航空的許可而摩拳擦掌——成為基地航空往往意味著能夠優(yōu)先獲得時刻等資源的分配。北京新機(jī)場能否實現(xiàn)公平的基地航空準(zhǔn)入制度，也將關(guān)系著新機(jī)場的運(yùn)營能否擺脫以往尋租模式阻礙，以更加市場化的競爭來實現(xiàn)時刻資源的合理化配置。

在一項由外資航空調(diào)研機(jī)構(gòu)進(jìn)行的調(diào)查中顯示，目前國內(nèi)交通基建類的投資回報大概是在3%至4%左右。特別是在未來機(jī)場基建將會主要集中于中西部地區(qū)和三四線城市這一前提下，新建擴(kuò)建機(jī)場的盈利能力更加不樂觀。原民航總局局長李家祥曾在一次民航領(lǐng)域的專題研討會上指出，全國200多個機(jī)場大概只有50個是賺錢的，其他基本都處于虧損狀態(tài)。

連年虧損的中小機(jī)場現(xiàn)狀并不能阻擋地方政府建設(shè)中小機(jī)場的熱情，因為新建機(jī)場不僅要考慮直接經(jīng)濟(jì)收益，還要考慮機(jī)場建設(shè)帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動等社會經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)，所以各地呈現(xiàn)出“越虧越建、越建越虧、越虧越補(bǔ)貼”的怪象。

“國內(nèi)機(jī)場運(yùn)營和航空基建還不能說完全處于市場化狀態(tài)，行政的支持干預(yù)無處不在。巨額投資的涌入，讓民航基建項目和機(jī)場建設(shè)管理體現(xiàn)出高資本、高投入、大空間的特性，也讓其成為腐敗機(jī)會更多、風(fēng)險更大的一個特殊領(lǐng)域?！钡髠ッ穹治稣f。

行政管理主體：

資源稀缺、行政壟斷易生腐敗

從民航局空管局原局長助理劉德華、民航局國內(nèi)運(yùn)輸處原處長蘇紅、民航局運(yùn)輸司國際航空運(yùn)輸處原處長魏洪、民航局原副局長周來振，再到以前就任過民航局運(yùn)輸司司長的首都國際機(jī)場原總經(jīng)理史博利，這些官員的落馬似乎引發(fā)了連鎖效應(yīng)，形成了民航局有史以來最大的“窩案”。

這其中，民航局運(yùn)輸司因為身處民航系統(tǒng)最核心部門的位置，所以成為權(quán)錢交易和“反腐風(fēng)暴”的中心點。魏洪、蘇紅、史博利，還有曾經(jīng)民航歷史上最著名的張志忠案（曾任民航局運(yùn)輸司司長），就都出自民航局運(yùn)輸司。

根據(jù)中國民用航空局官方網(wǎng)站的介紹，民航局運(yùn)輸司的主要職責(zé)共有17項，其中多項涉及審批和許可，比如：負(fù)責(zé)機(jī)場地面服務(wù)機(jī)構(gòu)的許可管理；審核航空運(yùn)輸企業(yè)間簽訂的有關(guān)聯(lián)盟、代號共享等合作協(xié)議并監(jiān)督實施；對公共航空運(yùn)輸企業(yè)及其航線航班實施經(jīng)營許可管理；審核航空運(yùn)輸企業(yè)的運(yùn)輸業(yè)務(wù)申請并監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)通用航空企業(yè)開展境外通用航空業(yè)務(wù)及特殊通用航空作業(yè)任務(wù)的審核工作等。

因幫忙加快辦理航線審批，并收受南方航空公司、上海吉祥航空公司等“好處費(fèi)”共計549萬余元，2016年9月，蘇紅涉嫌受賄罪在北京市二中院出庭受審。據(jù)檢察機(jī)關(guān)辦案人員介紹：“她以前主要負(fù)責(zé)整個航空運(yùn)輸規(guī)章的起草、航空經(jīng)營業(yè)務(wù)許可和節(jié)假日加班包機(jī)。在2010年前，航空公司的經(jīng)營許可實行首任責(zé)任制，如果同時有多家公司申請，身為民航局運(yùn)輸司國內(nèi)運(yùn)輸處處長的她就有權(quán)決定哪家公司可以獲得許可。所以她也成為眾多航空公司爭相討好的對象?！币驗檫\(yùn)輸司可以對公共航空運(yùn)輸企業(yè)及航線航班實施經(jīng)營許可管理，這個部門被稱為民航局最有實權(quán)的部門，成為各大航企趨之若鶩討好的對象。

北京科技大學(xué)廉政研究中心主任助理宋偉認(rèn)為：“像民航局運(yùn)輸司這樣的民航主管部門手里權(quán)力過于集中，而隨著國內(nèi)民航業(yè)發(fā)展需求旺盛導(dǎo)致的資源稀缺問題，腐敗也就容易呈現(xiàn)不斷高發(fā)態(tài)勢。治理與腐敗是一個硬幣的兩面，在現(xiàn)有管理水平落后又相對封閉的情況下，民航業(yè)有效和廉潔治理很難實現(xiàn)?！?/p>

“稀缺的行業(yè)資源和過于繁瑣的審批程序催生系統(tǒng)權(quán)錢交易。航空公司拿到黃金航線的黃金時刻就等于取得了只賺不賠的保證書，但擁擠的機(jī)場和航路注定了這些有限的黃金資源只能成為少數(shù)人的寶藏，僧多粥少的局面就催生了各種權(quán)力亂象和腐敗?！钡髠ッ窠榻B道。

一位曾經(jīng)供職過國有航企的公司高層表示：“國內(nèi)航空發(fā)展快，每年新增航線多，但是航域和航線資源就那么一點，想要拿到好航線、好時刻，肯定要跟上面搞好關(guān)系?！敝皇窃谶@上面，每家航空公司的做法可能不太一樣，有的航空公司請吃請喝，贊助旅游，而有的航空公司則曾經(jīng)有段時間定期給審批部門送上“航線協(xié)調(diào)費(fèi)”。

杜治洲告訴記者：“民航系統(tǒng)滋生腐敗的溫床主要表現(xiàn)在兩端，一邊是掌握稀缺資源的行政審批部門，一邊是擁有壟斷特權(quán)的實權(quán)部門，比如航空公司和機(jī)場的管理者，以前所說的‘批、建、票、財’的說法就分別代表航線審批、基礎(chǔ)建設(shè)、市場營銷和資金管理，這也被公認(rèn)為民航領(lǐng)域腐敗最高發(fā)的四個領(lǐng)域。就因為權(quán)力尋租空間主要集中在稀缺資源的航線審批，航班航線時刻申請，以及之前提到的投資、工程建設(shè)、物資航材設(shè)備采購等方面，所以民航業(yè)近年來發(fā)生的腐敗案件，90%都集中在這些地方。這也是因為民航系統(tǒng)具有很強(qiáng)的封閉性、很高的門檻，信息又過于不透明、利益糾葛嚴(yán)重，所以腐敗案件往往是窩案串案頻發(fā)、產(chǎn)業(yè)上下游聯(lián)合貪腐、跨部門協(xié)同作戰(zhàn)?！?/p>

“要想解決這些問題，首先就是要下放和減少民航主管部門的權(quán)力，加強(qiáng)市場化水平，保證公平競爭機(jī)制的建立，推進(jìn)民航管理信息化水平和信息公開，接受外部專門機(jī)構(gòu)和全社會的監(jiān)督，讓陽光來‘曬死’民航業(yè)的腐敗?！倍胖沃藓退蝹サ葘＜覍W(xué)者都這么認(rèn)為。

張德友指出，我國民航的市場化改革被很多人稱之為“半拉子工程”，但也不能不看到在改革過程中對解除民航價格管制、逐步向民營資本開放市場、打破壟斷局面、提升管理效率等方面還是有明顯的進(jìn)步。這就表明，市場化改革和反腐敗改革要一起進(jìn)行，不能偏廢，也不能用一個改革去代替另一個改革?！叭绻荒馨褭?quán)力關(guān)進(jìn)籠子，就會有更多官員被關(guān)進(jìn)籠子?！?/p>

“冰凍三尺，非一日之寒。幾個貪官的落馬、幾條規(guī)則的改變，不能從根本上改變整個民航業(yè)的競爭環(huán)境，必須從制度和監(jiān)管體系上入手，才能讓改革更加有效和健康。我們可以借鑒國外的成熟做法，例如歐洲有些國家聘請中立的專家成立航線協(xié)調(diào)委員會來專門協(xié)調(diào)時刻分配，對有的熱門航線要進(jìn)行公開拍賣等，都可以有效地避免權(quán)力尋租。”刁偉民提出建議。

民航業(yè)屬于特殊行業(yè)，技術(shù)專業(yè)性強(qiáng)，如何強(qiáng)化管理、預(yù)防腐敗就顯得尤為重要。在民航領(lǐng)域外部監(jiān)督很難到位的情況下，如何通過體制改革，形成良好的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，已是不容回避的問題。民航系統(tǒng)腐敗的高發(fā)頻發(fā)已經(jīng)引起了監(jiān)管層的高度重視，民航局制定了《2013-2017建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的實施意見》，能否在未來幾年真正形成民航業(yè)“不想腐、不能腐、不敢腐”的有效機(jī)制，我們拭目以待。