京津冀協(xié)同發(fā)展是黨中央、國務(wù)院在新的歷史條件下做出的重大決策部署，對(duì)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。無論是北京非首都功能疏解、從根本上治理“大城市病”，還是縮小三地發(fā)展落差、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)共贏發(fā)展，都面臨著一系列新問題、新要求。而這些新問題、新矛盾的解決，只能依靠法治凝聚共識(shí)、化解矛盾、維護(hù)秩序、穩(wěn)定預(yù)期。

當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展中面臨的法治難題

1、 區(qū)域發(fā)展立法引領(lǐng)的缺位。

在現(xiàn)實(shí)中，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的立法缺失在我國具有一定的普遍性，我國至今還缺乏針對(duì)區(qū)域發(fā)展的專門立法。法律具有指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測等功能，在有法律可依的前提下，行為人就可以做出明確的行為預(yù)期和行為選擇，從而承擔(dān)行為后果。借助法治穩(wěn)步推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的首要環(huán)節(jié)是制定相關(guān)的法律。

結(jié)合前期調(diào)研，目前京津冀協(xié)同發(fā)展在立法層面還沒有明顯進(jìn)展。以大氣污染治理為例，由于目前三地協(xié)同發(fā)展沒有從立法層面得到推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)作為需要率先突破和亟須協(xié)同治理的領(lǐng)域，仍然需要北京市牽頭，協(xié)調(diào)的難度很大。再如在非首都功能疏解中，由于土地利用后續(xù)規(guī)劃不明朗，且沒有明確的法律依據(jù)，在一些專業(yè)性批發(fā)市場的搬遷中，行為人不積極搬遷的心態(tài)比較普遍。

2、 協(xié)同行動(dòng)規(guī)則尚未齊備。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的制定，在國家發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)上邁出了可喜的一步，然而《綱要》并不具有嚴(yán)格意義上的法律約束效力，因而需要從政策角度出發(fā)，輔之以強(qiáng)有力的引導(dǎo)，即“一分部署，九分落實(shí)”。也正因如此，遵循《綱要》關(guān)于協(xié)同發(fā)展的總體部署、目標(biāo)、原則、任務(wù)等綱領(lǐng)性規(guī)定，涉及協(xié)同發(fā)展的具體展開還需要一系列層級(jí)的推進(jìn)與落實(shí)保障機(jī)制設(shè)計(jì)。

在全面依法治國的總體部署下，改革共識(shí)的凝聚、發(fā)展秩序的維護(hù)、矛盾糾紛的化解，都只能且必須遵循法治的進(jìn)路。簡單而言，在對(duì)于協(xié)同發(fā)展所涉及的一系列、多層次的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制本身的考慮方面，也務(wù)必要強(qiáng)調(diào)程序法定、效力法定的法治基本要求。

3、 協(xié)同發(fā)展的配套工作機(jī)制仍不健全。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，京津冀三地雖經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系完備、引擎作用明顯，但發(fā)展方式不同、發(fā)展階段不同，因而至今尚未擺脫行政區(qū)經(jīng)濟(jì)各求發(fā)展的舊有模式。目前尚缺乏有效的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其缺乏統(tǒng)一的地區(qū)性環(huán)境保護(hù)、食品市場監(jiān)管規(guī)則，因此法治配套協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步深化。與此同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)保、交通等需要率先突破的領(lǐng)域，需要京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室制定明確的路線圖，并加大督辦力度，避免三地在執(zhí)行中的懈怠。但是，在商品流通、流動(dòng)人口的權(quán)利保護(hù)，甚至環(huán)保、交通等領(lǐng)域，仍然可能存在某種形態(tài)的地方保護(hù)主義行為，僅靠中央領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的督導(dǎo)無法完全解決。

4、 協(xié)同發(fā)展工作推進(jìn)中存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

在全面依法治國的總體部署下，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)遵循法治的要求，以法治方式逐步推進(jìn)。但是，囿于戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)的現(xiàn)實(shí)設(shè)定，具體貫徹落實(shí)就很容易落入目標(biāo)導(dǎo)向的工作推進(jìn)模式中，特別是在非首都功能疏解方面，因工作任務(wù)重、要求高、時(shí)間緊，容易引發(fā)相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)：一是行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，二是滋生腐敗案件的風(fēng)險(xiǎn)大，三是勞務(wù)與商事合同糾紛數(shù)量增加。

以法治保障京津冀協(xié)同發(fā)展的幾點(diǎn)思考

1、 探索推進(jìn)區(qū)域立法，發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范作用。

在全面依法治國的大背景下，京津冀協(xié)同發(fā)展必須遵循法治進(jìn)路。即便是作為正式制度的法律尚未充分時(shí)，也不應(yīng)偏離于法治思維、法治方式的基本要求。

從區(qū)域發(fā)展、治理的國際經(jīng)驗(yàn)看，國家通過立法引領(lǐng)、規(guī)范發(fā)展以及頂層設(shè)計(jì)的法定化是較為通行、有效的做法。由此，京津冀協(xié)同發(fā)展，一要探索推進(jìn)區(qū)域立法，針對(duì)疏解非首都功能，從根本上治理“大城市病”，加強(qiáng)首都圈建設(shè)，有必要考慮立《首都圈法》；針對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展縮小三地發(fā)展落差、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)共贏發(fā)展的目標(biāo)，考慮《區(qū)域發(fā)展促進(jìn)法》立法；針對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展中重點(diǎn)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，嘗試《區(qū)域大氣污染防治條例》、《區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化促進(jìn)法》等專門立法。二要堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展規(guī)劃法定，提高規(guī)劃的執(zhí)行力。

國家層面為京津冀協(xié)同發(fā)展提供法律支持似乎始終是值得大力倡導(dǎo)的。即便在區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法方面一開始難以做到在全國人大層面的立法，在國務(wù)院層面出臺(tái)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展條例的條件也正在成熟。

2、 以三地合作協(xié)議方式確立協(xié)同發(fā)展的合作規(guī)則。

除依靠全國人大立法外，京津冀三地還可以簽訂協(xié)同發(fā)展方面的具體協(xié)議，把一些明確、具體的規(guī)則確立下來，并分別在各自轄區(qū)內(nèi)公布、實(shí)施。當(dāng)三地政府不遵守或者不積極實(shí)施時(shí)，這些規(guī)則可以向不遵守一方施加責(zé)任，或者通過個(gè)人訴訟等司法救濟(jì)途徑迫使三地政府遵守這些規(guī)則。借助這種方式，也可以為京津冀協(xié)同發(fā)展的法治化提供規(guī)則前提。

這些規(guī)則應(yīng)該具有法律效力，而且只要三地尚未聲明全面退出這些協(xié)議或者不認(rèn)可某項(xiàng)協(xié)議條款，這些規(guī)則的效力應(yīng)該比三地各自的地方性法規(guī)的效力還要高。因此，簽訂、認(rèn)可和公布這些規(guī)則的主體應(yīng)該是三地的人民代表大會(huì)。

3、 完善協(xié)同發(fā)展規(guī)則的實(shí)施機(jī)制。

在具備了協(xié)同發(fā)展規(guī)則之后，就需要可靠、有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)加以實(shí)施。京津冀三地在協(xié)同發(fā)展中，有些從長遠(yuǎn)來看對(duì)三地有利的政策未必符合各地的短期利益，也未必符合某些官員的個(gè)人利益。因此，三地可能在執(zhí)行協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和協(xié)同發(fā)展規(guī)則方面消極懈怠，甚至在某些領(lǐng)域采取地方保護(hù)主義措施。對(duì)此，法治建設(shè)不得不考慮規(guī)則的實(shí)施機(jī)制建設(shè)。

具體地說，在我國目前的司法體制下，可以考慮在獨(dú)立于京津冀三地的全國最高法院設(shè)立專門負(fù)責(zé)保障全國人大相關(guān)立法得以實(shí)施的法庭，或者京津冀三地協(xié)商設(shè)立三方共同信任的仲裁庭，專門負(fù)責(zé)審理圍繞三地合作協(xié)議發(fā)生的訴訟。

（北京市政府法治研究中心 執(zhí)筆人：賈小雷 周悅麗 牟效波）